Όταν η Ελλάδα έγινε μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το μακρινό 1981, η οικονομία της, οι δομές της και οι υποδομές της δεν έμοιαζαν καθόλου με τις οικονομίες, τις δομές και τις υποδομές των εννέα ανεπτυγμένων χωρών που συνιστούσαν την ενωμένη Ευρώπη τότε. Για να επιταχυνθεί η διαδικασία της σύγκλισης, άρχισαν να αξιοποιούνται κάποια διαρθρωτικά ευρωπαϊκά ταμεία με στόχο να στηριχθεί η ανάπτυξη της περιφέρειας και να εξασφαλίσουν τη συνοχή της ολοένα διευρυνόμενης Ένωσης.
Τα ταμεία αυτά υλοποιούσαν πενταετή και, αργότερα, επταετή προγράμματα χρηματοδότησης, το πιο πρόσφατο εκ των οποίων ήταν το πολυσυζητημένο ΕΣΠΑ. Το ΕΣΠΑ (αρκτικόλεξο του “Εθνικό Στρατηγικό Πλαίσιο Ανάπτυξης”) της περιόδου 2007-2013, με την εξαίρεση κάποιων έργων-"γεφυρών", έληξε με το τέλος του 2015. Αντικαταστάθηκε από το επόμενο πρόγραμμα που καλύπτει την προγραμματική περίοδο 2014-2020, και το οποίο ονομάζεται επίσης ΕΣΠΑ -αν και τα αρχικά πλέον σημαίνουν “Εταιρικό Σύμφωνο για το Πλαίσιο Ανάπτυξης”. Βεβαίως ήδη από το 2014, αλλά και μετά και από τις τελευταίες πρωτοβουλίες του προέδρου της Κομισιόν Ζαν Κλοντ Γιουνκέρ, η δομή και ο σχεδιασμός της χρηματοδότησης της Ελλάδας έχουν αλλάξει αρκετά. Το αναπτυξιακό “πακέτο Γιουνκέρ”, ύψους 35 δις (δηλαδή το ΕΣΠΑ μαζί με τα χρήματα της Κοινής Αγροτικής Πολιτικής) είναι, θα έλεγε κανείς, τα μόνα σίγουρα χρήματα που θα επενδυθούν στη χώρα τα αμέσως επόμενα χρόνια.
Η χρονική συγκυρία αποτελεί μια καλή ευκαιρία να μελετήσουμε τι έγινε με τα χρήματα που έχουν έρθει στην Ελλάδα ως τώρα. Τι ήταν το προηγούμενο ΕΣΠΑ; Ποια ήταν η δομή του, ποια η φιλοσοφία του, και πώς λειτούργησε τελικά; Διατέθηκαν τα περίπου 20 δισεκατομμύρια ευρώ που έφερε στην ελληνική οικονομία με δίκαιο και αποτελεσματικό τρόπο;
Παρ’ όλο που το ΕΣΠΑ είναι ευρύτατα γνωστό ως έννοια, και παρ’ όλο που έχει χρηματοδοτήσει πολλά από τα έργα που οι έλληνες πολίτες χρησιμοποιούν καθημερινά, η λειτουργία του και η φιλοσοφία του σχεδιασμού του είναι ελάχιστα γνωστές και συζητιούνται σπάνια, κυρίως μεταξύ αρμόδιων τεχνοκρατών. Το ΕΣΠΑ και τα προγενέστερα προγράμματα έχουν φέρει στην οικονομία της Ελλάδας δεκάδες δισεκατομμύρια ευρώ τις τελευταίες δεκαετίες και, παρ’ όλα αυτά, ελάχιστοι είναι σε θέση να αξιολογήσουν το αν έχουν επενδυθεί σωστά, το αν είχαν πολλαπλασιαστικό αποτέλεσμα για την οικονομία της χώρας -και ποιο- και, βεβαίως, το αν και κατά πόσο έχουν σπαταληθεί σε μαύρες τρύπες δυσλειτουργιών και αδιαφάνειας.
Στην παρακάτω έρευνα θα διερευνήσουμε τη δομή και τη φιλοσοφία του ΕΣΠΑ, θα χαρτογραφήσουμε τον τρόπο με τον οποίο στήθηκαν τα χρηματοδοτικά προγράμματα και το πώς χρηματοδοτήθηκαν τα έργα που έγιναν, θα επισημάνουμε τα σοβαρά προβλήματα, τις σχεδιαστικές στρεβλώσεις και τις γραφειοκρατικές αγκυλώσεις που εμπόδισαν μια πιο ορθολογική επένδυση των χρημάτων, και θα προσπαθήσουμε να εντοπίσουμε αξιολογικές προσπάθειες που έχουν γίνει για την υλοποίηση του προγράμματος στην Ελλάδα.
1. Τι έχει κάνει το ΕΣΠΑ για την Ελλάδα
Λίγοι γνωρίζουν ότι η αφορμή για τη δημιουργία των επονομαζόμενων “Ταμείων Συνοχής” της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ή “Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας”, όπως ήταν γνωστή τότε) ήταν η Ελλάδα.
Κατεβάστε το μνημόνιο του 1982, που οδήγησε στη δημιουργία των Ταμείων Συνοχής
Το 1982, ως το πιο νέο -και το πιο οικονομικά αδύναμο- μέλος της Κοινότητας, η Ελλάδα κατέθεσε ένα μνημόνιο συνεργασίας προς την ΕΟΚ, το οποίο προέβλεπε την εξασφάλιση χρηματοδότησης για μια σειρά από μεγάλα έργα και παρεμβάσεις, που θα συνέβαλαν στη σύγκλιση της ελληνικής οικονομίας με τους κοινοτικούς μέσους όρους. Ζητούσε, παράλληλα, μια σειρά από εξαιρέσεις και διευκολύνσεις που θα διευκόλυναν την προσαρμογή της στην ευρωπαϊκή πραγματικότητα.
Τρία χρόνια αργότερα, οι διαπραγματεύσεις οδήγησαν στη δημιουργία των “Μεσογειακών Ολοκληρωμένων Προγραμμάτων” (“ΜΟΠ”). Αυτά ήταν τα πρώτα ευρωπαϊκά χρηματοδοτικά πακέτα, τα οποία χρησιμοποιούσαν πόρους υφιστάμενων κοινοτικών διαρθρωτικών ταμείων για να χρηματοδοτηθούν προγράμματα στην Ελλάδα, τη νότια Ιταλία αλλά και περιοχές της νότιας Γαλλίας. Με τα ΜΟΠ εισήχθη για πρώτη φορά στις ευρωπαϊκές αναπτυξιακές παρεμβάσεις ο σχεδιασμός και η χρηματοδότηση ολοκληρωμένων προγραμμάτων -αντί καταλόγων μεμονωμένων έργων, όπως γινόταν ως τότε. Αυτή η προσέγγιση αποτέλεσε τη βάση του σχεδιασμού των “Κοινοτικών Πλαισίων Στήριξης”, που ακολούθησαν. Πρώτο από αυτά ήταν το επονομαζόμενο “πακέτο Ντελόρ” (1988 - 1993), ακολούθησε το “πακέτο Σαντέρ” (1994 - 1999), και στη συνέχεια το (χωρίς επώνυμο) Γ’ ΚΠΣ (2000 - 2006).
Και μετά ήρθε το ΕΣΠΑ.
Στην πορεία αυτών των χρόνων, τόσο οι ευρωπαϊκές όσο και οι εγχώριες δομές παροχής, διαχείρισης και απορρόφησης των ευρωπαϊκών χρημάτων εξελίχθηκαν θεαματικά, προκειμένου να φτάσουμε στη δημιουργία των σημερινών τριών διαρθρωτικών ταμείων της “Πολιτικής Συνοχής” της Ευρωπαϊκής Ένωσης: Το Ταμείο Συνοχής, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης.
Δεν είναι υπερβολή το να πει κάποιος ότι τα ευρωπαϊκά χρήματα αποτελούν σήμερα, τρεις δεκαετίες μετά τα ΜΟΠ, τον κύριο μοχλό ανάπτυξης της ελληνικής οικονομίας.
Δεν είναι υπερβολή το να πει κάποιος ότι τα ευρωπαϊκά χρήματα αποτελούν σήμερα, τρεις δεκαετίες μετά τα ΜΟΠ, τον κύριο μοχλό ανάπτυξης της ελληνικής οικονομίας. Με το εγχώριο ετήσιο Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων να έχει συρρικνωθεί στα 750 εκατομμύρια ευρώ, γίνεται προφανές το γιατί τα 2 έως 7 δισεκατομμύρια ευρώ που διατίθενται ετησίως από τα διαρθρωτικά ταμεία της Ευρωπαίκής Ένωσης είναι πολύτιμα για τη χώρα.
Κάποια από τα αποτελέσματα της επένδυσης αυτών των χρημάτων τα βλέπουμε και τα χρησιμοποιούμε καθημερινά, στις υποδομές του μετρό της Αθήνας και τις μεγάλες οδικές αρτηρίες, στην Αττική Οδό, τις κρατικές ενισχύσεις σε μικρομεσαίες επιχειρήσεις κάθε τύπου, στα προγράμματα επιδότησης θέσεων εργασίας του ΟΑΕΔ ή στο ηλεκτρονικό σύστημα διαχείρισης των φορολογικών υποχρεώσεων Taxis. Χωρίς καμία αμφιβολία, το ΕΣΠΑ έχει χρηματοδοτήσει πληθώρα έργων με μεγάλη επίδραση την καθημερινότητα των πολιτών. Έχει χρηματοδοτήσει, όμως, και πολλά άλλα.
Κατά την περίοδο ΕΣΠΑ 2007-2013, περίπου 11.500 έργα εντάχθηκαν προς χρηματοδότηση. Δεν είναι όλα ευρέως γνωστά σαν το Taxis, ούτε αποτελεσματικά και χρήσιμα με τρόπους προφανείς, όπως συμβαίνει με τους οδικούς άξονες ή το μετρό. Για να καταλάβουμε τον τρόπο με τον οποίο επιλέγονται τα έργα πρέπει να μελετήσουμε ολόκληρη τη δομή λήψης αποφάσεων για τη χρηματοδότηση από τα τρία διαρθρωτικά ταμεία, καθώς και το μηχανισμό αξιολόγησης αυτών των χρηματοδοτήσεων.
2. Πόσο αποτελεσματική είναι η χρηματοδότηση;
Η δράση “Ψηφιακές Υπηρεσίες Αλληλεγγύης στις 8 Περιφέρειες Αμιγούς Σύγκλισης” είναι ένα έργο ύψους 80 εκατομμυρίων ευρώ, χρηματοδοτημένο από το ΕΣΠΑ, το οποίο αφορά τους κατοίκους των οκτώ φτωχώτερων περιφερειών στην Ελλάδα, σύμφωνα με το ευρωπαϊκό πρότυπο NUTS: τους κατοίκους δηλαδή της Ανατολικής Μακεδονίας - Θράκης, της Ηπείρου, της Θεσσαλίας, των Ιόνιων Νησιών, της Δυτικής Ελλάδας, της Πελοποννήσου, του Βορείου Αιγαίου και της Κρήτης. Μάλιστα, αφορά τους φτωχότερους κατοίκους αυτών των περιφερειών, εκείνους που το 2014 είχαν κάνει αίτηση για να λάβουν το κοινωνικό μέρισμα από το τότε πρωτογενές πλεονάσμα του προϋπολογισμού. Χάρη στην “Ψηφιακή Αλληλεγγύη”, οι ίδιοι δικαιούχοι το 2015 μπορούσαν να κάνουν την αίτησή τους ηλεκτρονικά στη σελίδα e-inclusion.gr, για να παραλάβουν ένα ειδικό κουπόνι, με το οποίο μπορούσαν να αποκτήσουν επιδοτούμενη σύνδεση ADSL ή VDSL μέχρι τον Οκτώβριο του 2015. Επιπλέον, δικαιούνταν δωρεάν εξοπλισμό (tablet ή laptop) αξίας έως 230 ευρώ, καθώς και εκπαιδευτικά μαθήματα κατ’ οίκον πάνω στις νέες τεχνολογίες, αξίας έως 60 ευρώ.
Εκ πρώτης όψεως μοιάζει με μια ωφέλιμη και σοβαρή δράση. Αλλά πώς μπορεί να μετρηθει το πόσο ωφέλιμη είναι μια τέτοια δράση;
"Υιοθέτηση των ΤΠΕ και ψηφιακή ανάπτυξη στην Ελλάδα" - Κατεβάστε την έρευνα του ΙΟΒΕ
Σύμφωνα με πρόσφατη έρευνα του IOBE με τίτλο “Υιοθέτηση των ΤΠΕ και ψηφιακή ανάπτυξη στην Ελλάδα”, η εκπαίδευση χιλίων ατόμων για την απόκτηση ψηφιακών δεξιοτήτων μπορεί να οδηγήσει σε μια αύξηση στην εξαγωγική δραστηριότητα της χώρας κατά περίπου 13 εκατομμύρια ευρώ, “εφόσον όλοι οι υπόλοιποι παράγοντες παραμείνουν σταθεροί”. Η “Ψηφιακή Αλληλεγγύη” αφορά 290.000 δικαιούχους στην Ελλάδα. Θεωρητικά, αν όλοι εκμεταλλευτούν τις παροχές της δράσης και “όλοι οι υπόλοιποι παράγοντες παραμείνουν σταθεροί”, θα περιμέναμε μια αύξηση των εξαγωγών κατά το θεαματικό ποσό των 3,7 δισεκατομμυρίων ευρώ.
Ασφαλώς, ουδείς αναμένει ότι όλα θα πάνε τόσο ευνοϊκά. Το ενδιαφέρον, ωστόσο, είναι ότι μια τέτοια ποσοτική αξιολόγηση δεν ήταν απαραίτητη για την έγκριση και τη χρηματοδότηση της συγκεκριμένης δράσης. Κανένας ποτέ δεν ζήτησε από τους αρμόδιους να τεκμηριώσουν το μέγεθος του οφέλους στην πραγματική οικονομία της εκπαίδευσης των φτωχώτερων Ελλήνων στην τεχνολογία. Κανένα κριτήριο δεν είχε προβλεφθεί για την αξιολόγηση της αποτελεσματικότητάς της, ή για το πολλαπλασιαστικό της όφελος στην οικονομία της χώρας. Κι αυτό είναι κάτι που ισχύει για όλα τα έργα που χρηματοδοτούνται από το ΕΣΠΑ.
«Τα ελληνικά προγράμματα συχνά σχεδιάζονται με τη ‘λογική του ποτιστηριού’, δηλαδή έχοντας στο νου, για πολιτικούς λόγους, όλοι να πάρουν και από κάτι», μας επισήμανε ο πρώην γενικός γραμματέας ΕΣΠΑ, Σπύρος Ευσταθόπουλος. «Ενώ η ευρωπαϊκή στόχευση είναι σαφής -για παράδειγμα, για την εξαετία του Γ’ ΚΠΣ ήταν η επένδυση στις υποδομές-, στην Ελλάδα υπάρχει η τάση να μη δίνεται βαρύτητα σε έναν τομέα και ως εκ τούτου να πορευόμαστε χωρίς κάποιου είδους μακρόπνοη στόχευση», καταλήγει.
«Τα ελληνικά προγράμματα, ως επί το πλείστον, σχεδιάζονται με τη ‘λογική του ποτιστηριού’, δηλαδή έχοντας στο νου, για πολιτικούς λόγους, όλοι να πάρουν και από κάτι».
Πολλοί παράγοντες της αγοράς μας υπέδειξαν ως άλλο χαρακτηριστικό παράδειγμα αναποτελεσματικότητας των ελληνικών αναπτυξιακών προγραμμάτων τις δράσεις των επιχειρησιακών προγραμμάτων Παιδείας και Απασχόλησης ΤΟΠΕΚΟ ΤΟΠΣΑ. Αυτά τα κάπως κακόηχα αρκτικόλεξα σημαίνουν αντίστοιχα “Τοπικές δράσεις κοινωνικής ένταξης για ευάλωτες κοινωνικές ομάδες” και “Τοπικά Σχέδια για την Απασχόληση”.
Ο στόχος των ΤΟΠΕΚΟ ΤΟΠΣΑ ήταν η δημιουργία κινήτρων προς ευάλωττες κοινωνικά ομάδες (ΑμΕΑ, μονογονεϊκές οικογένειες, κ.λπ.) και άνεργους επιστήμονες αντιστοίχως, προκειμένου να αξιοποιήσουν τις ευκαιρίες της κάθε τοπικής κοινωνίας, να αναπτύξουν τις δεξιότητές τους με βάση τις ανάγκες της αγοράς, και τελικώς να βρουν απασχόληση ή να ιδρύσουν τη δική τους επιχείρηση που θα έχει τη μορφή είτε μιας ΚΟΙΝΣΕΠ (Κοινωνική Συνεταιριστική Επιχειρήση πέντε έως επτά ατόμων, θεσμός που θεσπίστηκε το 2012) είτε μιας ΙΚΕ (Ιδιωτική Κεφαλαιουχική Επιχείρηση, νέα εταιρική μορφή, που επίσης θεσπίστηκε το 2012). Δικαιούχοι των προγραμμάτων αυτών είναι τοπικοί δημόσιοι φορείς με τη μορφή του Αναπτυξιακού Συνδέσμου. Κατ’ αυτόν τον τρόπο και σύμφωνα με την αρχική σύλληψη της ιδέας των ΤΟΠΕΚΟ ΤΟΠΣΑ, θα προστατεύονταν οι κοινωνικές ομάδες με ιδιαιτερότητες, θα ενισχύονταν οι τοπικές κοινωνίες και θα μειωνόταν η ανεργία.
Η πραγματικότητα, ωστόσο, υπήρξε διαφορετική. Τα προγράμματα ΤΟΠΕΚΟ είναι πολύ δύσκολο να μετρηθούν, αλλά υπάρχουν στοιχεία για τα ΤΟΠΣΑ και τα ποσοστά απορρόφησης που αυτά παρουσίασαν. Καθ’ όλη τη διάρκεια της προγραμματικής περιόδου 2007-2013 (δηλαδή ουσιαστικά από το 2009 ως το τέλος του 2015 -πάντα υπάρχει χρονική καθυστέρηση στη λειτουργία των ΕΣΠΑ), ο συνολικός προϋπολογισμός που που προκύπτει από το άθροισμα όλων των ΤΟΠΣΑ ανά την επικράτεια ανέρχεται στα 38.623.433 ευρώ. Πρόκειται για ένα διόλου ευκαταφρόνητο ποσό. Ωστόσο, η απορρόφησή του, όπως αποτυπώνεται στο άθροισμα των πληρωμών για τα ίδια προγράμματα κατά την ίδια περίοδο, δεν είναι αντιστοίχως θεαματική. Μέχρι τον Νοέμβριο, λίγο πριν από τη λήξη της προγραμματικής περιόδου είχαν απορροφηθεί μόλις 14.444.821 ευρώ, δηλαδή λιγότερο από το 50% του δεσμευμένου προϋπολογισμού.
Ακόμη ένας αντιπροσωπευτικός δείκτης για την αποτελεσματικότητα των δράσεων αυτών είναι η απορρόφηση των κρατικών ενισχύσεων προς τις επιχειρήσεις που προσλαμβάνουν ανθρώπους που έχουν συμμετάσχει σε προγράμματα ΤΟΠΕΚΟ ΤΟΠΣΑ. Συνήθως οι ενισχύσεις αυτές αποτελούν επιδοτήσεις θέσεων εργασίας. Ο συνολικός προϋπολογισμός των ενισχύσεων αυτών ανέρχεται στα 1.352.156 ευρώ. Ωστόσο, η απορρόφησή τους κινήθηκε επίσης σε απογοητευτικά επίπεδα: μόλις 326.874 ευρώ, δηλαδή λιγότερο από το ένα τέταρτο του συνολικού προϋπολογισμού.
Αυτό πρακτικά σημαίνει ότι τα συγκεκριμένα προγράμματα εκπαιδεύσεων, ευαισθητοποίησης και σεμιναρίων δεν κατάφεραν να πείσουν τους ανήκοντες σε ευάλωττες κοινωνικές ομάδες και τους άνεργους επιστήμονες ότι θα τους φανούν χρήσιμα προκειμένου να συμμετάσχουν. Ακόμη, δεν κατάφεραν να πείσουν και την ίδια την αγορά ότι όσοι συμμετείχαν στα συγκεκριμένα προγράμματα θα είχαν θέση στις επιχειρήσεις.
Πηγή από την αγορά μας έδωσε την εξής ερμηνεία:
“Οταν μιλούμε για τα προγράμματα αυτά, μιλούμε για προγράμματα που αφορούν κατά βάση μόνο εκπαιδεύσεις και σεμινάρια. Σε περίοδο κρίσης κανείς δεν προσλαμβάνει μόνο με τέτοια κριτήρια. Ακόμη, σε πολλές περιφέρειες που ζουν από τον τουρισμό, τα σεμινάρια γίνονταν καλοκαίρι και μόλις ‘αποφοιτούσε’ κάποιος, η τουριστική σεζόν ήταν κοντά στο τέλος της. Με τέτοιου είδους προβλήματα και αρρυθμίες να ξεδιπλώνονται καθ’ όλη τη διάρκεια της περιόδου, τελικά όσοι παρακολουθούσαν τα σεμινάρια αυτά κατέληξαν να χαρακτηριστούν από το παρατσούκλι “ο προγραμματάκιας”. Ήταν κυρίως άνθρωποι που κυνηγούσαν τις εκπαιδεύσεις και το να κάνουν την πρακτική άσκηση που προβλεπόταν αμέσως μετά, χωρίς να έχουν ως σκοπό να συμμετάσχουν τελικά στην αγορά εργασίας”.
Επιπλέον, ο σχεδιασμός των προγραμμάτων εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τα πρόσωπα που διαχειρίζονται τα κονδύλια και τις πολιτικές τους προτεραιότητες, χωρίς να υπάρχει κεντρικός σχεδιασμός ή αξιολόγηση αυτών των προτεραιοτήτων. Πολύ συχνά, δε, δεν υπάρχει καν κάποιος υποτυπώδης σχεδιασμός, με αποτέλεσμα να βγαίνουν έργα χωρίς νόημα ή πρακτική αξία, που χρησιμεύουν μόνο επικοινωνιακά.
«Οι διαχειριστικές αρχές τείνουν να θεωρούνται ο κουμπαράς του εκάστοτε υπουργού», λέει ανώτερο στέλεχος φορέα διαχείρισης.
«Οι διαχειριστικές αρχές τείνουν να θεωρούνται ο κουμπαράς του εκάστοτε υπουργού» μας είπε -κάπως κυνικά- ανώτερο στέλεχος ενδιάμεσου φορέα διαχείρισης. «Οι επιδοτούμενες από το ΕΣΠΑ κρατικές ενισχύσεις αποτελούν προνομιακό πεδίο για επικοινωνιακή προβολή. Συχνά παρουσιάζονται ως η κίνηση κάποιου υπουργού, ο οποίος βγαίνει και μοιράζει χρήματα για την ανάπτυξη, για να κινηθεί η αγορά. Εξάλλου, αν κάποιος κοιτάξει πιο αναλυτικά τον τρόπο με τον οποίο μοιράζονται, φερ' ειπείν, κάποιες ενισχύσεις των Περιφερειακών Επιχειρησιακών Προγραμμάτων προς μικρομεσαίες επιχειρήσεις, μπορεί να παρατηρήσει ότι ο σχεδιασμός τους πολλές φορές είναι όχι απλώς μη-στοχευμένος, αλλά και σοβαρά ελλαττωματικός. Συχνά, αν ο επιχειρηματίας υπολογίσει φόρο, ΦΠΑ, προκαταβολή και ασφαλιστικές εισφορές που θα προκύψουν από τη χρήση της ενίσχυσης, ενδέχεται να παρουσιάσει και ζημία”.
Το αποτέλεσμα είναι η κατασπατάληση των χρημάτων, ακόμα και σε περιπτώσεις στις οποίες δεν υπάρχει δόλος ή σκοτεινά πολιτικά κίνητρα. Μόνο ο πολύ μεγάλος βαθμός ελευθερίας των Υπουργών στη διαχείριση των προγραμμάτων, αρκεί για να καταστήσει τον ορθολογικό και μακροπρόθεσμο σχεδιασμό τους αδύνατο.
Ένα χαρακτηριστικό παράδειγμα μπορούμε να βρούμε στη διαχείριση του “Επιχειρησιακού Προγράμματος Διοικητικής Μεταρρύθμισης” από το υπουργείο Εσωτερικών κατά τη διάρκεια της κυβέρνησης Παπανδρέου -φυσικά, αντίστοιχα παραδείγματα μπορούμε να βρούμε και σε πολλά άλλα υπουργεία, ανεξαρτήτως κυβέρνησης. Με την εκλογή της κυβέρνησης Παπανδρέου τον Νοέμβριο του 2009, ο τότε υπουργός Εσωτερικών και αρμόδιος για το Επιχειρησιακό Πρόγραμμα αυτό, Γιάννης Ραγκούσης «κληρονόμησε» από τον προκάτοχό του, τον σημερινό Πρόεδρο της Δημοκρατίας Προκόπη Παυλόπουλο μια σειρά από έργα που σχετίζονταν με την αναδιοργάνωση της κεντρικής διοίκησης. Καθώς όμως ο ίδιος είχε ως στόχο το να προχωρήσει έργα που σχετίζονταν με την ενοποίηση των δήμων σύμφωνα με το σχέδιο “Καλλικράτης”, απένταξε τα έργα της κεντρικής διοίκησης, προκειμένου να εξασφαλίσει τα απαραίτητα κονδύλια για να διανείμει από 10.000 ευρώ σε κάθε δήμο της Ελλάδας ως τεχνική βοήθεια για την ένταξη στον Καλλικράτη. Τα έργα, ωστόσο, δεν πρόλαβαν να προχωρήσουν πριν τον ανασχηματισμό του Ιουνίου του 2011, και έτσι πέρασαν στην αρμοδιότητα του διαδόχου του Ραγκούση στο ίδιο Υπουργείο, του Χάρη Καστανίδη, ο οποίος είχε με τη σειρά του διαφορετικές προτεραιότητες, με αποτέλεσμα να “παγώσει” τα έργα του Καλλικράτη.
Σ' αυτό το παράδειγμα δεν υπήρχε ούτε δόλος, ούτε κακός χειρισμός από τους υπουργούς. Απλά ο βαθμός ελευθερίας που είχαν θεσμικά στο χειρισμό των προγραμμάτων, μαζί με τις συχνές πολιτικές ανακατατάξεις (δεν χρειάζεται καν να αλλάξει η κυβέρνηση -αρκεί ένας ανασχηματισμός για να αλλάξει στόχευση ένα πρόγραμμα) έκαναν τον μακροπρόθεσμο προγραμματισμό διαχείρισης πολύ δύσκολο.
"Αν μιλήσουμε για συνθήκες κρίσης και συγκυβέρνησης", μας είπε πρώην υψηλόβαθμο στέλεχος του υπουργείου Διοικητικής Μεταρρύθμισης, "όπου μπορεί να υπήρχε σε ένα υπουργείο υπουργός από τη ΔΗΜΑΡ και υφυπουργός από τη Νέα Δημοκρατία, τα έργα προτεραιότητας, τα οποία μπορεί να είχε ως αρμοδιότητα ο υφυπουργός, μπορεί να ήταν ασύμβατα με τις προτεραιότητες του υπουργού. Ετσι συνεχίζεται η παράδοση που θέλει όλα τα έργα να είναι ένας κουβάς με λεφτά: Αν τύχει και βγει και κάτι καλό, ακόμη καλύτερα. Όταν τα έργα συγκρούονται με την πολιτική, υπάρχει πρόβλημα".
Επιπλέον, στα χρόνια της οικονομικής κρίσης, πολλοί μιλούν για μια περισσότερο “δημιουργική” αξιοποίηση των αναπτυξιακών κονδυλίων. Εννοούν δράσεις οι οποίες κινούνται στην γκρίζα ζώνη ανάμεσα στην επένδυση και την κάλυψη των πάγιων αναγκών ενός σύγχρονου κράτους. Ενα πολύ χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι εκείνο των αναπληρωτών καθηγητών, οι οποίοι πληρώνονται από πόρους του ΕΣΠΑ (ενώ υπάρχουν και εκείνοι οι οποίοι πληρώνονται από το επίσης θεωρητικά “αναπτυξιακό” Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων). Στην συντεχνιακή αργκό μεταξύ τους αποκαλούνται “αναπληρωτές ΕΣΠΑ” και η χρηματοδότηση των θέσεων εργασίας τους δεν προκύπτει από τον τακτικό προϋπολογισμό, όπως εκείνη των συναδέλφων τους οι οποίοι καλύπτουν οργανικές θέσεις εργασίας. Μόνο κατά την έναρξη της τρέχουσας σχολικής χρονιάς αξιοποιήθηκαν οι πόροι από 20 προγράμματα του ΕΣΠΑ, προκειμένου να προσληφθούν αναπληρωτές δάσκαλοι, νηπιαγωγοί και καθηγητές για να καλύψουν περίπου 2.500 κενά σε δημοτικά, γυμνάσια, λύκεια, ολοήμερα σχολεία, νηπιαγωγεία και σχολεία ειδικής αγωγής. Προκειμένου να καλυφθούν τα κενά, μάλιστα, αξιοποιήθηκαν πόροι τόσο από την προηγούμενη περίοδο του ΕΣΠΑ, όσο και από την τρέχουσα με την πρακτική του frontloading.
Για τα προγράμματα που αφορούν την τρέχουσα περίοδο δεν υπάρχουν ακόμη δημοσιευμένα στοιχεία. Ωστόσο, για τα προγράμματα της περιόδου 2007-2013 το ποσό που χρηματοδότησε τα τελευταία τρία χρόνια τα κενά στην εκπαίδευση ανέρχεται στα 254.558.137 ευρώ. Όπως έχουμε σημειώσει, τα χρήματα από τα ευρωπαϊκά κονδύλια διατίθενται στην Ελλάδα προκειμένου να εκπληρώσουν ορισμένους και αυστηρούς στόχους που έχουν να κάνουν με την ανάπτυξη και τη μόχλευσή τους στην αγορά, κατά συνέπεια πολλοί χαρακτηρίζουν τη διάθεση των χρημάτων αυτών για την πληρωμή μισθών υπαλλήλων του δημοσίου “επικίνδυνες ακροβασίες”, καθώς η Ευρωπαϊκή Ενωση διαθέτει τους σχετικούς ελεγκτικούς μηχανισμούς και θα μπορούσε, σε ένα ακραίο σενάριο, ακόμη και να τα ζητήσει πίσω, εφόσον τεκμηριωθεί ότι δεν εξυπηρετούν τον σκοπό της σύγκλισης.
Aκόμα όμως και στις περιπτώσεις όπου συνήθεις διοικητικές, δομικές ή γραφειοκρατικές αρρυθμίες δεν εμφανίζονται, δυσλειτουργίες και αστοχίες μπορούν να υπάρξουν. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η υπόθεση που αφορά το πρόγραμμα προϋπολογισμού 120 εκατομμυρίων ευρώ “ICT4GROWTH” και αποκαλύφθηκε στις αρχές του 2015 από την εφημερίδα “Καθημερινή”. Το 2012, το ICT4GROWTH, το οποίο διαχειρίζόταν η εταιρεία του δημοσίου “Κοινωνία της Πληροφορίας ΑΕ” φάνηκε ότι ήταν σχεδιασμένο έτσι ώστε να επιτρέπει σε τρεις βρετανικές εταιρείες να ελέγχουν 27 από τις 133 εταιρείες που υπέβαλλαν φακέλους προκειμένου να λάβουν ενίσχυση από το πρόγραμμα (το οποίο, παρεμπιπτόντως, αφορούσε στον εκσυγχρονισμό των ψηφιακών υποδομών επιχειρήσεων σε καίριους τομείς της οικονομίας, όπως ο τουρισμός). Οι 27 αυτές εταιρείες είχαν “κατά σύμπτωση” ιδρυθεί την ίδια ημέρα, ενώ και οι 27 διευθυντές τους (όλοι Κύπριοι και Ιρλανδοί) είχαν καταθέσει ψευδή βιογραφικά σημειώματα. Η υπόθεση αποκαλύφθηκε μαζί με άλλες αντίστοιχες παλαιότερες περιπτώσεις όταν η δημόσια επιχείρηση που διαχειρίζεται αναπτυξιακά προγράμματα “Ψηφιακές Ενισχύσεις ΑΕ” αποφασίστηκε να συγχωνευθεί με την “Κοινωνία της Πληροφορίας ΑΕ” το 2011 και υπάλληλοι της δεύτερης βρέθηκαν μπροστά σε μια σειρά από ακατανόητες ειλημμένες αποφάσεις που τελικώς οδήγησαν σε αποκαλύψεις. Τελικώς, παρενέβη το ΣΔΟΕ και η OLAF (Υπηρεσία για την αντιμετώπιση της ενδοκοινοτικής απάτης) ενώ τότε “πάγωσαν” όλες οι χρηματοδοτήσεις του συγκεκριμένου προγράμματος. Ωστόσο, προκαλεί έκπληξη το γεγονός ότι κανένας απολύτως ελεγκτικός μηχανισμός δεν υπήρχε για να αποτρέψει εξώφθαλμες υποθέσεις διαφθοράς.
Τα παραπάνω παραδείγματα αποτελούν ενδείξεις γραφειοκρατικών αστοχιών, δομικών ελλείψεων και διαφθοράς, αλλά αυτά δεν είναι τα μόνα προβλήματα στο σχεδιασμό του ΕΣΠΑ. Εξίσου σημαντικό είναι και το θέμα της έλλειψης στόχευσης και αξιόπιστου μηχανισμού αξιολόγησης και από την ευρωπαϊκή πλευρά.
Ενα απλό παράδειγμα μπορεί να εντοπίσει κανείς στα ποσά που είχαν εγκριθεί για την Ελλάδα από τα διαρθρωτικά ταμεία για την περίοδο 2014 - 2020.
Παρ’ όλο που η Ελλάδα θεωρείται διαχρονικά μία εκ των περισσότερο ευνοημένων χωρών-μελών ως προς τη χρηματοδότηση που λαμβάνει, τα ποσά που προβλέφθηκαν για τη νέα περίοδο αρχικά καθορίστηκαν με βάση στατιστικά στοιχεία του 2009 και του 2010. Πολλοί θα συμφωνήσουν ότι η Ελλάδα του 2016 είναι μια πολύ διαφορετική χώρα από εκείνη του Δεκεμβρίου του 2009.
Τo συνολικό ποσό της περιόδου 2014-2020 καθορίστηκε με βάση στατιστικά στοιχεία του 2009 και του 2010, όταν η ελληνική οικονομία είχε σαφώς καλύτερες επιδόσεις.
"Ο χάρτης περιφερειακών ενισχύσεων, απόρροια του οποίου είναι και ο χάρτης ελληνικών ενισχύσεων, είναι ξεπερασμένος, στηρίζεται σε στοιχεία με μεγάλη χρονική απόσταση από το σήμερα, όταν οι εξελίξεις είναι ραγδαίες", μας είπε ο Αλέκος Κρητικός, ο οποίος εχει διατελέσει ανώτερο στέλεχος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, γενικός γραμματέας στα υπουργεία Εσωτερικών και Ανάπτυξης, επικεφαλής δημόσιων οργανισμών καθώς και στέλεχος του τραπεζικού τομέα. "Επιπλέον, στηρίζεται στο ανά κεφαλή ΑΕΠ, το οποίο αποτελεί ένα συζητήσιμο κριτήριο ως προς τη μοναδικότητά του".
Το παράδειγμα των Οινοφύτων είναι χαρακτηριστικό:
Τα Οινόφυτα, μια εκ των πιο δραστήριων βιομηχανικών περιοχών στην Ελλάδα, όπου στεγάζονται πλήθος παραγωγικών μονάδων, συμπαρασύρει τη Βοιωτία, το νομό στον οποίο ανήκει η περιοχή, στο να παρουσιάζει 125% του μέσου όρου του ελληνικού ΑΕΠ. Καθώς ο (σχετικά πυκνοκατοικημένος) νομός Βοιωτίας υπάγεται στην περιφέρεια Στερεάς Ελλάδας -μια εκ των πιο φτωχών ελληνικών περιφερειών- εμφανίζεται να συμπαρασύρει με τη σειρά του ολόκληρη την Στερεά Ελλάδα προς τα πάνω, αφού αυξάνει αισθητά το κατά κεφαλήν ΑΕΠ της περιοχής.
Ωστόσο, υπογραμμίζει ο Αλ. Κρητικός, "οι εργαζόμενοι στα Οινόφυτα, άρα και οι επωφελούμενοι από το υψηλό ΑΕΠ, είναι κατά πλειοψηφία κάτοικοι της Αττικής". Κατ' αυτόν τον τρόπο, η περιφέρεια Αττικής εμφανίζεται λίγο "φτωχότερη" απ' όσο πραγματικά είναι, ενώ οι κάτοικοι της Βοιωτίας, αλλά και ολόκληρης της Στερεάς Ελλάδας εμφανίζονται ως αρκετά "πλουσιότεροι". Αντίστοιχες -μα περισότερο ήπιες- ανισότητες μπορεί να παρατηρήσει κάποιος στον "πλούσιο" νομό Κυκλάδων που συμπαρασύρει την περιφέρεια Νοτίου Αιγαίου σε αναλόγως "εικονική" ευημερία.
Ο σχεδιασμός της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν λαμβάνει υπ’ όψιν αυτές τις στρεβλώσεις, με αποτέλεσμα τα ποσά που φτάνουν στις εκάστοτε περιφέρειες ενίοτε να μην είναι ανάλογα των αναγκών τους. Το πρόβλημα δεν περιορίζεται μόνο στη στρέβλωση της έντασης των ευρωπαϊκών χρηματοδοτήσεων, αλλά επεκτείνεται και στη στρέβλωση της έντασης των επιτρεπομένων ενισχύσεων από τον εκάστοτε εθνικό αναπτυξιακό/επενδυτικό νόμο.
Συμπεραίνουμε, λοιπόν, ότι παρ’ όλο που τα χρήματα έρχονται, και έργα υλοποιούνται, απουσιάζει ένας στιβαρός κεντρικός σχεδιασμός τόσο σε ελληνικό επίπεδο, όσο και σε ευρωπαϊκό.
Και αυτά δεν είναι τα μόνα προβλήματα.
3. Η γραφειοκρατία και τα συμφέροντα
Το 2011, η επιχείρηση εμπορίας φωτοβολταϊκών συστημάτων στην οποία εργαζόταν η 31χρονη Καρολίνα Καπατσέλη, έκλεισε. Η Καρολίνα, που ήταν υπεύθυνη πωλήσεων εκεί, βρέθηκε άνεργη. Έμαθε τότε πως υπάρχει ένα πρόγραμμα του ΕΣΠΑ που επιδοτεί πολλά από τα έξοδα επιχειρήσεων που έχουν ιδρύσει άνεργοι, κι έτσι αποφάσισε να εκμεταλλευτεί τις επαφές της στην αγορά της ενέργειας και να ανοίξει ένα δικό της γραφείο μαζί με έναν πρώην συνάδελφό της, που ήταν ηλεκτρολόγος μηχανικός.
Όταν μιλήσαμε με την Καρολίνα, δεν θυμόταν πώς ακριβώς λεγόταν το συγκεκριμένο πρόγραμμα. Δικαιολογημένα -το όνομά του δεν ήταν εύκολο να το θυμάται κανείς: "Ολοκληρωμένο σχέδιο παρέμβασης για τη στήριξη της επιχειρηματικότητας των επιχειρήσεων και των εργαζομένων τους μέσω δράσεων συμβουλευτικής και κατάρτισης, καθώς και στήριξης της απασχόλησης σε περιοχές που υφίστανται τις συνέπειες της οικονομικής κρίσης". Έτσι λεγόταν.
Το ΕΣΠΑ είναι διαρθρωμένο σε δύο κατηγορίες προγραμμάτων: Τα "Επιχειρησιακά Προγράμματα" και τα "Περιφερειακά Προγράμματα".
Τα «θεματικά» Επιχειρησιακά Προγράμματα (προβλέπονταν εννέα στο ΕΣΠΑ 2007 - 2013, προβλέπονται πέντε στο 2014 - 2020) αντανακλούν τις ανάγκες σε εθνικό επίπεδο. Την αρμοδιότητα της διαχείρισής τους την έχουν τα αντίστοιχα υπουργεία. Για παράδειγμα, την ευθύνη του Επιχειρησιακού Προγράμματος "Διοικητική Μεταρρύθμιση", το οποίο επιβλέπει έργα σχετικά με την απλοποίηση και τον εξορθλογισμό της δημόσιας διοίκησης, την έχει το υπουργείο Διοικητικής Μεταρρύθμισης, δομή πλέον του υπουργείου Εσωτερικών και Διοικητικής Ανασυγκρότησης.
Αντιστοίχως, τα δεκατρία Περιφερειακά Επιχειρησιακά Προγράμματα αντανακλούν τις ανάγκες σε τοπικό επίπεδο και υλοποιούνται από τις δεκατρείς περιφέρειες της χώρας.
Το πρόγραμμα που ενδιέφερε την Καρολίνα ανήκει στο Επιχειρησιακό Πρόγραμμα του ΕΣΠΑ "Εθνικό Αποθεματικό Απροβλέπτων". Αρμόδιος φορέας διαχείρισής του είναι ο ΕΦΕΠΑΕ ("Ενδιάμεσος Φορέας Επιχειρησιακού Προγράμματος Ανταγωνιστικότητα και Επιχειρηματικότητα"), ένας οργανισμός του Δημοσίου που έχει αναλάβει τη διαχείρηση "Δράσεων Ενισχύσεων του Ε.Π. Ανταγωνιστικότητα και Επιχειρηματικότητα (ΕΠΑΝ ΙΙ)", μετά από διαγωνιστική διαδικασία, η οποία πραγματοποιήθηκε το 2008 από την Ειδική Υπηρεσία Διαχείρισης του Υπουργείου Ανάπτυξης. Η ανεύρεση πληροφοριών για το συγκεκριμένο πρόγραμμα από αυτούς τους φορείς δεν ήταν εύκολη, οι δε πληροφορίες ήταν γραμμένες με έναν ιδιότυπο τεχνικό τρόπο και εξαιρετικά περίπλοκες. Η Καρολίνα βρήκε την προκήρυξη του έργου και διάβασε προσεκτικά τις προϋποθέσεις και τα κριτήρια, αλλά δεν ήταν εύκολο να καταλάβει τι ακριβώς έπρεπε να κάνει για να καταθέσει αίτηση. Αναγκάστηκε μαζί με τον συνεταίρο της να απευθυνθεί στο τεχνικό γραφείο ενός οικογενειακού φίλου της, μια από τις πολυάριθμες εταιρείες συμβούλων που προετοιμάζουν αντίστοιχες αιτήσεις τόσο για τους αναδόχους των δημοσίων έργων τα οποία χρηματοδοτούνται από το ΕΣΠΑ, όσο και για τις επιχειρήσεις που διεκδικούν κρατικές ενισχύσεις. Ο φάκελος της αίτησης, μαζί με άλλους 990 αντίστοιχους, κατατέθηκε τελικά στον ΕΦΕΠΑΕ την άνοιξη του 2012. Λίγους μήνες νωρίτερα, όμως, η Καρολίνα και ο συνεργάτης της είχαν ήδη ανοίξει το γραφείο τους.
Οι επιτυχόντες επαγγελματίες που εντάσσονταν στο συγκεκριμένο πρόγραμμα χρηματοδότησης δεν εισέπρατταν κάποιο εφάπαξ ποσό, αλλά εξασφάλιζαν την κάλυψη μέρους των λειτουργικών εξόδων τους, που περιλάμβανε το ενοίκιο, τους λογαριασμούς των ΔΕΚΟ, μια επιδοτούμενη θέση εργασίας για ένα χρόνο, και άλλα τέτοια έξοδα. Κάθε επιχείρηση μπορούσε έτσι να μειώσει τα λειτουργικά της έξοδα κατά 10 έως 35 χιλιάδες ευρώ κατά τον κρίσιμο πρώτο χρόνο της λειτουργίας της.
Τα αποτελέσματα ανακοινώθηκαν σχετικά γρήγορα, και η Καρολίνα έμαθε πως η επιχείρησή της δεν βρισκόταν στις 660 που κέρδισαν τη χρηματοδότηση, αλλά στις επιλαχούσες. Καθώς η αίτησή τους δεν είχε απορριφθεί, αποφάσισε μαζί με το συνέταιρό της να κρατήσουν το γραφείο τους ανοιχτό, και να χρηματοδοτούν τη λειτουργία τους με δικά τους κεφάλαια, τουλάχιστον μέχρι να βγει η τελεσίδικη απόφαση.
"Το διάστημα αυτό των πρώτων έξι μηνών λειτουργίας είχαμε κάποιο πελατολόγιο", θυμάται η Καρολίνα. "Μετά από αυτό, δεν είχαμε. Συντηρούσαμε το γραφείο απλώς περιμένοντας μια απάντηση, η οποία θα μας έδινε μια ανάσα για να μπορέσουμε να συνεχίσουμε".
Πέρασαν ακόμα οκτώ μήνες.
Καθώς η απάντηση δεν ερχόταν, η Καρολίνα επιστράτευσε ένα φιλικό της πρόσωπο για να μάθει τι έχει συμβεί. "Δεν θέλαμε να κάνουμε κάτι αθέμιτο, θέλαμε μόνο να μάθουμε τα αποτελέσματα. Στο γραφείο που παίρναμε τηλέφωνο και ρωτούσαμε μας έλεγαν ‘δεν ξέρουμε, μόλις μάθουμε θα σας πάρουμε’, αλλά δεν έπαιρναν ποτέ". Το φιλικό πρόσωπο της Καρολίνας έμαθε ότι η αίτησή της είχε απορριφθεί, καθώς και το λόγο. "Αν δεν είχε μεσολαβήσει, ακόμα θα έτρεχε ο μισθός του υπαλλήλου στο γραφείο, κι ακόμη θα νομίζαμε ότι είμαστε επιλαχόντες", θυμάται η Καρολίνα.
Και ο λόγος της απόρριψης; "Υπήρχε ένα μικρό διάστημα από την ημερομηνία που έληγε η κάρτα ανεργίας μου μέχρι την ημερομηνία που έκανα έναρξη στον ΟΑΕΕ στο οποίο ήμουν μεν άνεργη αλλά δεν είχα κάρτα ανεργίας σε ισχύ. Μου ζητούσαν ένα χαρτί από τον ΟΑΕΔ που να βεβαιώνει ότι ήμουν εγγεγραμένη ενώ δεν είχα κάρτα ανεργίας εκείνες τις λίγες ημέρες. Αυτή τη βεβαίωση ο ΟΑΕΔ απάντησε τόσο σε εμένα όσο και στον τότε συνεταίρο μου ότι δεν την εκδίδει και ως εκ τούτου δεν κατάφερα να την πάρω", εξηγεί η Καρολίνα.
Γι’ αυτή την έλλειψη μιας βεβαίωσης που ήταν αδύνατο να βγει, απορρίφθηκε η αίτησή της.
Καθώς και η αγορά της ενέργειας είχε επηρρεαστεί από την οικονομική κρίση, η ίδια και ο συνεταίρος της δεν είχαν άλλη επιλογή από το να κλείσουν το γραφείο τους.
Η ιστορία της Καρολίνας, φυσικά, δεν είναι η μόνη. Η διαδικασία ένταξης, υλοποίησης, χρηματοδότησης και αξιολόγησης των προγραμμάτων του ΕΣΠΑ είναι μια εξαιρετικά περίπλοκη ιστορία που, στο τελικό της στάδιο περιλαμβάνει άκαμπτη γραφειοκρατία και αναίτια περίπλοκες διαδικασίες. Είναι εξαιρετικά δύσκολο για έναν επιχειρηματία να διεκδικήσει ένα πρόγραμμα του ΕΣΠΑ -γι’ αυτό ευδοκιμεί η αγορά των πολυάριθμων εταιριών συμβούλων, στην οποία θα αναφερθούμε και παρακάτω.
Και ο δαίδαλος της γραφειοκρατίας έχει κι άλλες εκφάνσεις.
Οι περίπου 300.000 υποθέσεις που έχουν σωρευτεί προς εκδίκαση στο Διοικητικό Πρωτοδικείο καθιστούν περίπου αδύνατη την ομαλή διεξαγωγή ενός έργου εντός προθεσμιών. Στην περίπτωση που προκύψει αντιδικία με το δημόσιο, η δικάσιμος μπορεί να έλθει ακόμη και το 2031.
Επιπλέον, με τον βασικό νόμο του 2007 για το ΕΣΠΑ, θεσπίστηκαν 64 έλεγχοι και αντίστοιχες εγκρίσεις, από τη στιγμή που προκηρύσσεται ένα έργο μέχρι να ολοκληρωθεί. Φυσικά, όλες αυτές οι γραφειοκρατικές διαδικασίες, πολλές από τις οποίες είναι εξώφθαλμα άχρηστες και αναίτια χρονοβόρες, οδηγούν σε αναπόφευκτα ευτράπελα.
Στις 29 Δεκεμβρίου 2014, λίγο πριν την αλλαγή του χρόνου, ο αντιπρόεδρος του νοτιοκορεάτικου τεχνολογικού κολοσσού LG, Ε. Τζ. Λι βρέθηκε στην Ελλάδα προκειμένου να υπογράψει με το ελληνικό δημόσιο Σύμβαση Δημοσίου Ιδιωτικού Τομέα. Το έργο, χρηματοδοτούμενο από το ΕΣΠΑ, αφορούσε το ηλεκτρονικό εισιτήριο των αστικών συγκοινωνιών της Αττικής, και ο ανάδοχός του ήταν η κοινοπραξία της LG με την ΤΕΡΝΑ Ενεργειακή. Ο κύριος Λι έφθασε συνεπής στο ραντεβού του για την υπογραφή της σύμβασης στις 8 το πρωί παραμονές Πρωτοχρονιάς στο υπουργείο Υποδομών, και βρέθηκε μπροστά σε περίπου 4.500 σελίδες τις οποίες έπρεπε να υπογράψει εις διπλούν.
Υπέγραφε μέχρι τις 5 το απόγευμα.
Πέρα από τη γραφειοκρατία, βεβαίως, υπάρχουν και διάφορα μικρά ή μεγάλα συμφέροντα που σε πολλές περιπτώσεις παίζουν ρόλο στην έκβαση έργων του ΕΣΠΑ. Καθώς στην Ελλάδα τέτοια συμφέροντα συνήθως δεν οργανώνονται σε λόμπι με διάφανη δράση (η χώρα μας υστερεί στη θεσμοθέτηση των ομάδων πίεσης), μπορεί κάποιος μόνο να μαντέψει τις παρεμβάσεις τους, ενίοτε χωρίς να είναι σίγουρος για την έκταση ή την αποτελεσματικότητά τους. Είναι, ας πούμε, γνωστό το παράδειγμα της υδροδότησης των άνυδρων νησιών.
Ανυδρα νησιά έχει επικρατήσει να αποκαλούνται 10 νησιά του Αιγαίου και των Δωδεκαννήσων που δεν διαθέτουν μονάδες αφαλάτωσης, και έτσι εξαρτώνται από τη μεταφορά νερού μέσω πλοίων είτε από το Λαύριο είτε από την Κάλαθο της Ρόδου. Η Πάτμος, η Κίμωλος, οι Λειψοί, η Λέρος, η Αμοργός, το Καστελόριζο, η Ηρακλειά, το Αγαθονήσι και η Μονή του Πανορμίτη στην “πίσω πλευρά” της Σύμης, αγοράζουν νερό με τιμή 10 ευρώ ανά κυβικό μέτρο, από τη μία και μοναδική εταιρεία που παρέχει αυτή την υπηρεσία, μια τιμή πενταπλάσια από αυτή του νερού στην Αθήνα.
Το ενδιαφέρον είναι πως οι πόροι του ΕΣΠΑ έχουν επιτρέψει σε επτά από τα δέκα άνυδρα νησιά (Πάτμος, Πανορμίτης Σύμης, Λειψοί, Λέρος, Δονούσα, Αμοργός, Κίμωλος) να προμηθευτούν μονάδες αφαλάτωσης, οι οποίες ωστόσο δεν έχουν εγκατασταθεί και κατά συνέπεια δεν λειτουργούν. Είναι χαρακτηριστική η περίπτωση της Λέρου, όπου υπάρχει κονδύλι του ΕΣΠΑ ύψους 1.881.570 ευρώ, το οποίο έχει προβλεφθεί για αυτόν ακριβώς το σκοπό. Λίγο πριν τη λήξη της περιόδου 2007 - 2013, η απορρόφηση του ποσού αυτού ήταν μικρότερη από 1%, με πληρωμές ύψους μόλις 14.929 ευρώ.
Eπτά από τα δέκα άνυδρα νησιά έχουν προμηθευτεί μονάδες αφαλάτωσης με πόρους του ΕΣΠΑ, οι οποίες ωστόσο δεν έχουν εγκατασταθεί και κατά συνέπεια δεν λειτουργούν.
Υπάρχει, προφανώς, κάτι που εμποδίζει την εγκατάσταση και τη λειτουργία αυτών των μονάδων στα νησιά, παρ’ όλο που υπάρχουν κονδύλια, μηχανισμοί και διαδικασίες για να υλοποιηθούν τα έργα. Καθώς αυτό δεν συμβαίνει, η πρότερη κατάσταση εξακολουθεί να διαιωνίζεται. Από το 2006 ως το 2014 το ελληνικό κράτος έχει δαπανήσει περί τα 71,3 εκατομμύρια ευρώ για τη μεταφορά νερού προς τα άνυδρα νησιά. Μόνο για το 2015 η σχετική δαπάνη ήταν σχεδόν 6 εκατομμύρια ευρώ.
Παρεμπιπτόντως, η εταιρεία η οποία διαθέτει το μονοπώλιο της μεταφοράς νερού στα νησιά (καθώς καμία άλλη δεν έχει επενδύσει στη συγκεκριμένη αγορά) είναι η γνωστή “Υδροδοτική ΑΕ”. Για το 2015 αναλάμβανε τη μεταφορά του νερού με δίμηνες συμβάσεις ύψους 631.000 ευρώ που υπέγραφε με το κράτος.
4. Οι “ΕΣΠΑτζήδες”
Την Τετάρτη 29 Απριλίου του 2015 συνελήφθη επ' αυτοφώρω μια 55χρονη γυναίκα μετά από συνάντησή της με έναν 27χρονο και μια 26χρονη, και αφού είχε αποσπάσει από αυτούς 526 ευρώ, με την υπόσχεση ότι θα εντάξει την επιχείρησή τους σε προγράμματα του ΕΣΠΑ. Τα χρήματα αυτά δήθεν θα κάλυπταν το κόστος της κατάθεσης της αίτησης. Η ίδια γυναίκα, η οποία ωστόσο αρνείται τις κατηγορίες, φέρεται από το 2011 να έχει αποσπάσει περισσότερα από 51.000 ευρώ από 36 άτομα για παρόμοιους λόγους.
Πρόκειται για μια ιστορία κατ' εξακολούθηση απάτης με χαμηλό "δημοσιονομικό κόστος", τυπική και αμελητέας σημασίας, θα έλεγε κανείς, μα απολύτως ενδεικτική μιας διόλου αμελητέας αγοράς, η οποία έχει στηθεί γύρω από την απορρόφηση των ευρωπαϊκών πόρων που φτάνουν στην Ελλάδα.
Ο ρόλος της αγοράς αυτής μοιάζει να είναι ασύμμετρα σημαντικός. Οσο δύσκολο κι αν είναι να τεκμηριώσει κάποιος το μέγεθός της, δεν μπορεί παρά να αναγνωρίσει τη σημασία της από τις πρώτες στιγμές που θα ασχοληθεί με το ΕΣΠΑ.
Επισκεπτόμενος κάποιος την διόλου φιλική προς το χρήστη επίσημη ιστοσελίδα του ΕΣΠΑ -σε πλήρη αντίθεση με άλλες αντίστοιχες ευρωπαϊκές σελίδες, όπως για παράδειγμα τη γαλλική-, και διαβάζοντας δυσνόητες διατυπώσεις των προκηρύξεων των έργων, αντιλαμβάνεται εύκολα τον ρόλο που είχε αναλάβει να διαδραματίσει ένας σωστός στρατός από "insiders" της αγοράς του ΕΣΠΑ κατά την προηγούμενη προγραμματική περίοδο. Στον χώρο εκτιμάται ότι υπάρχουν περίπου 2.600 εταιρείες συμβούλων με δραστηριότητα σχετική με το ΕΣΠΑ. Κανείς δεν να είναι σε θέση να επαληθεύσει το νούμερο, καθώς η αγορά αυτή είναι ελάχιστα ρυθμισμένη και καταγεγραμμένη, πέρα από τις ΔΟΥ.
Ανθρωπος σε επαφή με την αγορά των επονομαζόμενων "ΕΣΠΑτζήδων", αποπειράται να την περιγράψει ως εξής:
"Πρόκειται συνήθως για τεχνικές ή μελετητικές εταιρείες, συχνά μέλη των αντίστοιχων επιμελητηρίων, ή ακόμη και για μεμονωμένα πρόσωπα που προσφέρονται να 'κάνουν τον φάκελο' ή να παράσχουν συμβουλές. Αρκετοί από αυτούς, ενώ εμφανίζονται ως σύμβουλοι, "πουλούν" τον εαυτό τους ως μεσάζοντες που μπορούν να "χτυπήσουν" αποτελεσματικά προγράμματα για λογαριασμό των εντολοδόχων τους. Οι εταιρείες αυτές συνήθως στελεχώνονται από πρώην υπαλλήλους διαχειριστικών αρχών, ακόμη και διευθυντές ή προϊστάμενους, πρώην κοινοτικούς υπαλλήλους ή μέλη των επιτελείων πρώην υπουργών ή γενικών γραμματέων σε κρίσιμα πόστα. Με λίγα λόγια, πρόκειται για ανθρώπους εξοικειωμένους με τη δαιδαλώδη δομή του συστήματος διαχείρισης, αλλά κυρίως για στελέχη με 'εσωτερική' πληροφόρηση καθώς και δίκτυο επαφών στις διαχειριστικές αρχές, ενδεχομένως και στην Κομισιόν".
Εκτιμάται ότι υπάρχουν περίπου 2.600 εταιρείες συμβούλων με δραστηριότητα σχετική με το ΕΣΠΑ.
Στις πιο «φανερές» εκδοχές τους, όποτε δηλαδή εισπράττουν μεγάλα ποσά για έργα με μεγάλους προϋπολογισμούς, εμφανίζονται ως ανάδοχοι κάποιου υποέργου με τίτλο όπως "παροχή συμβουλών", χωρίς όμως κάτι τέτοιο να είναι αναγκαστικό. Επιπλέον, σε πάρα πολλές περιπτώσεις, ειδικά όταν πρόκειται για πολύπλοκα έργα, η συμμετοχή τους δεν είναι ούτε ύποπτη ούτε αρνητική -είναι απαραίτητη και φτάνει μέχρι και στη συνεισφορά τεχνογνωσίας για το σχεδιασμό των πιο απαιτητικών έργων (κι αυτό συμβαίνει και σε όλες τις χώρες της Ευρώπης). Ωστόσο, δεν είναι και οι 2.600 εταιρείες συμβούλων τέτοιες εταιρείες συμβούλων, ούτε όλα τα έργα εξίσου απαιτητικά.
Η επιρροή αυτής της παράλληλης, ακμάζουσας αγοράς, συχνά φτάνει να λειτουργεί παρασιτικά, αλλά και να καθορίζει σε κάποιο βαθμό και τη φυσιογνωμία των προγραμμάτων.
"Στην πράξη", μας είπε η πηγή μας, "υπάρχουν κατά πολύ λιγότερες αμιγώς ελληνικών συμφερόντων εταιρείες συμβούλων και πολυεθνικές. Επειδή όμως δεν ήθελαν να 'κατεβαίνουν' σε όλα τα έργα, προκειμένου να μην εκτίθενται, έφτιαχαν 'εταιρείες-μαρίδες', έπαιρναν τα έργα με αυτές, και τα οδηγούσαν στα 'μεγάλα ψάρια'. Και μετά οι μαρίδες χάνονταν. Αν ρωτήσετε πόσες από αυτές τις εταιρείες ήταν απλώς μια σφραγίδα, ένα τηλέφωνο και ένας άνθρωπος, θα εκπλαγείτε από το αποτέλεσμα. Ειδικά όταν υπήρχαν μικρά έργα, δεν κατέβαιναν ποτέ οι μεγάλοι, έβαζαν συνέχεια μπροστά τη 'μαρίδα'. Η αυτορρύθμιση της αγοράς των εταιρειών συμβούλων είναι τεράστιο ζητούμενο".
Η"παροχή συμβουλών", αλλά και έργα που αποκαλούνται "υπηρεσίες επικοινωνίας" ή "εκπαιδευτικές δράσεις" ή φέρουν άλλες αντίστοιχες θολές περιγραφές, συνήθως εμπίπτουν σε μια κατηγορία έργων ή υποέργων που στην αργκό του ΕΣΠΑ ονομάζονται "soft δράσεις". Πρόκειται για δράσεις οι οποίες δεν έχουν απτό και απολύτως μετρήσιμο αποτέλεσμα -όπως έχει για παράδειγμα ένα οδικό δίκτυο. Πρόκειται για "άυλες" υπηρεσίες, συχνά αμφιλεγόμενες ως προς την αποτελεσματικότητά τους.
Για παράδειγμα, το έργο "Ολοκληρωμένη Διαχείριση Απορριμμάτων Περιφέρειας Πελοποννήσου με ΣΔΙΤ" προέβλεπε ως κόστος αγοράς γης μια δαπάνη ύψους 2 εκατομμυρίων ευρώ. Η δαπάνη ωστόσο που προβλεπόταν για το υποέργο "Σύμβουλος ενημέρωσης - ευαισθητοποίησης και υποστήριξη κατά την υλοποίηση" ανερχόταν στα 2,5 εκατομμύρια ευρώ. Δηλαδή, οι συμβουλές στην ενημέρωση και την ευαισθητοποίηση είχε υπολογιστεί ότι κοστίζουν περισσότερο από ό,τι η αγορά της γης στην οποία θα κατασκευαστεί το έργο. Φυσικά, κανείς δεν μπορεί να τεκμηριώσει αποτελεσματικά το αν υπήρξε υπερκοστολόγηση στο συγκεκριμένο έργο, καθώς τέτοια κριτήρια αξιολόγησης δεν προβλέπονται από τη δομή και το σχεδιασμό του ΕΣΠΑ. Το υποέργο τελικώς απεντάχθηκε λίγο πριν την εκπνοή της προγραμματικής περιόδου.
Σε μια άλλη, πιο κωμικοτραγική, περίπτωση soft δράσης διαφορετικού έργου, ο υπάλληλος της διαχειριστικής αρχής ο οποίος είχε ως αντικείμενο να συντάξει την προκήρυξη, μας περιέγραψε τη διαδιασία: "Έπρεπε να γράψω την περιγραφή μιας μελέτης", μας είπε, "η οποία θα κόστιζε 1,2 εκατομμύρια ευρώ. Η ίδια η μελέτη, εμπειρικά μπορώ να πω μόνο, πιθανότατα κόστιζε περί τις 50.000 ευρώ. Κι όμως έπρεπε να 'γεμίσω' το ποσό και έτσι αναγκαζόμουν να βάζω πράγματα: εκπαιδεύσεις, ημερίδες, σεμινάρια. Ούτε που θυμάμαι τι έβαζα".
Το θέμα των "ασαφών" δράσεων δεν είναι μόνο ελληνικό: Παλιότερα υπήρχε ένα ανέκδοτο στην Κομισιόν: ότι ο κάθε Ιρλανδός έχει εκπαιδευτεί από τέσσερις φορές.
Ένας άλλος υπάλληλος διαχειριστικής αρχής, περιγράφοντας την “δημιουργική ασάφεια” στο σχεδιασμό τέτοιων soft δράσεων, μας είπε χαρακτηριστικά: "Ό,τι θέλαμε βάζαμε. Δεν μπορώ ποτέ να είμαι σίγουρος πόσοι μετανάστες ή πόσοι πλημμυροπαθείς βρίσκονται σε έναν καταυλισμό".
Μάλιστα, το θέμα των "ασαφών" δράσεων μοιάζει να μην είναι μόνο ελληνικό. "Παλιότερα υπήρχε ένα ανέκδοτο στην Κομισιόν", μας είπε Έλληνας πρώην κοινοτικός υπάλληλος. "Ότι ο κάθε Ιρλανδός έχει 'εκπαιδευτεί' με ευρωπαϊκά λεφτά από τέσσερις φορές".
5. Το overbooking
Όλες οι πηγές που μας μίλησαν για το συγκεκριμένο αφιέρωμα συμφωνούν ότι η υπερδέσμευση πόρων, το λεγόμενο overbooking, είναι πιθανότατα το πιο σημαντικό από τα προβλήματα που σχετίζονται με την περίοδο 2007-2013. Υπάρχουν μάλιστα και δυο γραπτές πηγές, οι οποίες είχαν εγκαίρως υπογραμμίσει τους μεγάλους κινδύνους. Η έκθεση του ΚΕΠΕ "Το Αναπτυξιακό Οραμα για την Ελλάδα του 2020", που εκδόθηκε τον Δεκέμβριο του 2013, αναφέρει ότι "άνω του ενός τρίτου των διαθέσιμων κονδυλίων του νέου ΕΣΠΑ είναι ήδη δεσμευμένο σε έργα υποδομής που μεταφέρονται από την προηγούμενη περίοδο (διευρωπαϊκά δίκτυα, στερεά και υγρά απόβλητα, ψηφιακή σύγκλιση κ.α.)”.
Αντιστοίχως, η δημοσιευμένη τον Ιούλιο του 2014 έβδομη έκθεση δραστηριοτήτων της, εκλιπούσας πλέον, Task Force της Ευρωπαϊκής Επιτροπής με περίοδο αναφοράς από τον Φεβρουάριο ως τον Μάιο του 2014, υπογραμμίζει επίσης το πρόβλημα: "Υπάρχει επίπεδο 'υπερβολικών δεσμεύσεων' για το οποίο απαιτείται πολύ προσεκτική διαχείριση, ώστε να αποφευχθεί ο κίνδυνος της “προεξοφλημένης” χρησιμοποίησης των ταμείων για την προγραμματική περίοδο 2014-2020. Η απαίτηση αυτή ισχύει ιδίως για τα 181 έργα προτεραιότητας. 123 από τα έργα αυτά έχουν ήδη ολοκληρωθεί ή βρίσκονται εντός του χρονοδιαγράμματος. Ωστόσο, για 11 έργα υπάρχει ακόμη κίνδυνος να μην έχουν ολοκληρωθεί ως τον Δεκέμβριο του 2015".
Ως το τέλος του καλοκαιριού, ο προϋπολογισμός των έργων του ΕΣΠΑ 2007 - 2013 που είχαν συμβασιοποιηθεί ανερχόταν στα 30,2 δισεκατομμύρια ευρώ, δηλαδή σημαντικά περισσότερο από τα 24,3 δισεκατομμύρια του προϋπολογισμού του προγράμματος. Δεδομένου ότι το πρόγραμμα ήταν κοντά στην ολοκλήρωσή του με το τέλος του 2015, η κατάσταση είχε τότε φτάσει να είναι εξαιρετικά επείγουσα. Ηδη από την άνοιξη, ο προϋπολογισμός των έργων τα οποία κινδύνευσαν είτε να “κρεμάσουν” είτε να πρέπει να μεταφερθούν στην επόμενη περίοδο ξεπέρασε τα έξι δισεκατομμύρια ευρώ.
Στην περίπτωση που αυτά τα έργα μεταφέρονταν στην επόμενη περίοδο που "τρέχει" ήδη, θα δέσμευαν περί το ένα τρίτο των πόρων ολόκληρου του επταετούς πακέτου 2014 - 2020 από την πρώτη ημέρα.
Λαμβάνοντας μάλιστα υπόψη την διαφορετική κατανομή των πόρων του ΕΣΠΑ κατά την προγραμματική περίοδο 2014 - 2020, τα πράγματα θα ήταν ακόμη πιο δύσκολα. Κατά τη νέα περίοδο, τα έργα περιβάλλοντος και υποδομών -τα αντίστοιχα επιχειρησιακά προγράμματα αναδεικνύονται σε “πρωταθλητές” του overbooking κατά την τρέχουσα περίοδο- προβλέπεται από τον σχεδιασμό του νέου πακέτου να απορροφήσουν πολύ λιγότερους πόρους από τους αντίστοιχους της προηγούμενης περιόδου. Αν όλες οι υπογραφείσες συμβάσεις είχαν πράγματι μετακυλιστεί στην επόμενη προγραμματική περίοδο, τα Επιχειρησιακά Προγράμματα Υποδομών και Περιβάλλοντος θα έπρεπε να θεωρούνται πλήρη, με μηδαμινό χώρο για ένταξη νέων έργων προσαρμοσμένων σε νέες ανάγκες που προέκυψαν στο μεταξύ. Πέρα και από τα σχεδόν έξι δισεκατομμύρια συμβασιοποιημένων έργων πέραν των προϋπολογισμών, υπήρχαν επιπλέον έργα προϋπολογισμού 6,4 δισεκατομμυρίων ευρώ τα οποία είχαν ενταχθεί στο ΕΣΠΑ χωρίς να συμβασιοποιηθούν. Αν κάποιος προσμετρούσε και τα παραπάνω στην υπερδέσμευση, τότε αυτή ξεπερνούσε τα 12 δισεκατομμύρια ευρώ, δηλαδή κοντά στο 150%.
Τελικώς, τον περασμένο Οκτώβριο, μετά από μήνες αδράνειας και παλινωδιών, αποφασίστηκαν απεντάξεις έργων καθώς και ένα πρόγραμμα - γέφυρα το οποίο περιελάμβανε συμβασιοποιημένα έργα συνολικού προϋπολογισμού ύψους 4,4 δισεκατομμυρίων ευρώ. Τα έργα που τελικώς απεντάχτηκαν από το πρόγραμμα είχαν συνολικό προϋπολογισμό περίπου 2 δισεκατομμυρίων ευρώ. Όπως σημειώνουν πολλές πηγές, τα έργα που τελικώς μεταφέρθηκαν αποτελούν και πάλι ένα αξιοσημείωτο ποσό υπερδέσμευσης, περισσότερο από το ένα πέμπτο της νέας προγραμματικής περιόδου.
Αν όλα τα ημιτελή συμβασιοποιημένα έργα μεταφέρονταν στην επόμενη περίοδο, θα δέσμευαν περί το ένα τρίτο των πόρων ολόκληρου του επταετούς πακέτου από την πρώτη ημέρα.
Πώς όμως φτάσαμε ως την ασφυκτική αυτή κατάσταση και τι συνέβη τελικώς για να αποφευχθεί ένα μεγάλο "μπαμ"; Στους οκτώ μήνες από τον Αύγουστο του 2013, οπότε το υπουργείο Ανάπτυξης είχε εκδώσει την πρώτη εγκύκλιο όπου ενημέρωνε για την υπερδέσμευση του ΕΣΠΑ, ως τον Απρίλιο του 2014, οπότε το ίδιο υπουργείο ανακοίνωσε τον επαναπρογραμματισμό των έργων εξαιτίας ακριβώς της υπερδέσμευσης, είχαν ενταχθεί στο ΕΣΠΑ 729 έργα με προϋπολογισμό 1,4 δισεκατομμυρίων ευρώ. Τα τελευταία προστέθηκαν χωρίς πολλή σκέψη, σε ένα ήδη υπερδεσμευμένο πρόγραμμα.
Ενα χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι το έργο "Εξοικονομώ ΙΙ", το οποίο έχει ενταχτεί τόσο στα επιχειρησιακά προγράμματα των υπουργείων Ανάπτυξης και Περιβάλλοντος, όσο και στα Περιφερειακά Επιχειρησιακά Προγράμματα των δεκατριών περιφερειών. Το πρόγραμμα αυτό αφορά την ενεργειακή αναβάθμιση των κτιρίων που ανήκουν στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης, με στόχο την εξοικονόμηση ενεργειακών αλλά και οικονομικών πόρων. Αν και δεν είναι εύκολο κάποιος να διαπιστώσει το ακριβές ποσοστό της υπερδέσμευσης του προγράμματος, το γεγονός ότι υπήρξε υπερδέσμευση το παραδέχτηκε ο τότε αρμόδιος υπουργός Ανάπτυξης Κώστας Σκρέκας, τον Ιανουάριο του 2015, κατά τη διάρκεια της προεκλογικής περιόδου.
Συγκεκριμένα, μίλησε για τη υπερδέσμευση του προγράμματος με αφορμή την εχθρική ανακοίνωση που εξέδωσε η Κεντρική Ένωση Δήμων Ελλάδας, μετά την απένταξη έργων του “Εξοικονομώ ΙΙ” σε 49 δήμους. Η επιστολή του υπουργού σημείωνε τόσο την υπερδέσμευση του προγράμματος όσο και το πόσο αυτή έδινε μια στρεβλή εικόνα σε σχέση με την απορρόφηση: “Και αυτό διότι τα έργα για τα οποία διαμαρτύρεται η ΚΕΔΕ (εξοικονόμηση ενέργειας σε δημοτικά κτίρια, ηλεκτροφωτισμοί δρόμων συνοδά έργα) εμφανίζουν ελάχιστη απορρόφηση μόλις 2% ή αλλιώς 1.783.426 ευρώ, έναντι αρχικού προϋπολογισμού 81.663.094 ευρώ”. Η χαμηλή απορρόφηση φέρνει την υπερδέσμευση, με τον φόβο “μη χαθούν τα λεφτά”.
Πάνω στο ίδιο θέμα, δηλαδή στον λόγο για τον οποίο κατά τα τελευταία χρόνια εφαρμογής του ΕΣΠΑ 2007 - 2013 η δέσμευση πόρων εκτινάχθηκε με τέτοιο ιλιγγιώδη τρόπο, ένα ανώτερο στέλεχος διαχειριστικής αρχής μας είχε μια απάντηση: "Οφείλουμε να βάλουμε και την πολιτική παράμετρο: πέσαμε πάνω στο μνημόνιο”, μας είπε. "Δεν μπορούσε κάποιος να είναι αυστηρός στην επιλογή των έργων, επειδή η εικόνα που είχαμε ήταν ότι γινόταν 'πόλεμος'. Οι συμβάσεις έπρεπε να υπογράφονται γρήγορα, να ικανοποιούνται δικαιούχοι και ανάδοχοι οι οποίοι ίσως την ίδια περίοδο έχαναν κάποια προνόμια. Μπορώ να ανακαλέσω πράξη που τελικώς απεντάχθηκε, αλλά αυτό συνέβη όταν είχαν εξαντληθεί όλα τα περιθώρια, μετά από ενάμιση χρόνο. Συχνά ξαναγραφόταν το τεχνικό δελτίο ενώ καποιος αντέτεινε 'μην το σκοτώσουμε εντελώς'".
Η απόφαση της Κομισιόν να χρηματοδοτήσει σε ποσοστό 100% τα εναπομείναντα έργα της περιόδου έδωσε τον απαραίτητο χώρο για την ολοκλήρωση του προγράμματος.
Μια άλλη διάσταση που αποτέλεσε μεγάλο κίνδυνο για την πορεία του ΕΣΠΑ ως το “κλείσιμο” της προηγούμενης περιόδου ήταν η καθίζηση του ελληνικού σκέλους του Προγράμματος Δημοσίων Επενδύσεων τα τελευταία πέντε χρόνια. Το ετήσιο Πρόγραμμα Δημοσίων Επενδύσεων, το οποίο καταρτίζει το υπουργείο Οικονομίας, περιλαμβάνει τους ευρωπαϊκούς πόρους του ΕΣΠΑ (2 εώς 6 δισεκατομμύρια ευρώ ετησίως) καθώς και τους εθνικούς πόρους για την ανάπτυξη. Οπως σημειώσαμε και νωρίτερα, ενώ κατά τη διάρκεια των τελευταίων πέντε ετών οι ευρωπαϊκοί πόροι εισρέουν όπως είναι προγραμματισμένο από την έναρξη της περιόδου, οι εθνικοί πόροι έχουν υποστεί σοβαρή μείωση, από τα 2,5 δισεκατομμύρια ευρώ το 2009, στα 750 εκατομμύρια σύμφωνα με τον προϋπολογισμό του 2016. Καθώς τα έργα του ΕΣΠΑ είναι συχνά συγχρηματοδοτούμενα (με ποσόστωση συνήθως 70-30 -70% ευρωπαϊκοί πόροι και 30% εθνικοί), με την καθίζηση της ελληνικής συμμετοχής εδώ και πέντε χρόνια, το απόλυτο ποσό που διατίθεται για την ολοκλήρωση των έργων είχε μειωθεί σε σημείο που να καθιστά την απένταξη ακόμη περισσότερων έργων αναπόφευκτη. Ωστόσο, η απόφαση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής να χρηματοδοτήσει σε ποσοστό 100% τα εναπομείναντα έργα της περιόδου στα μέσα του Σεπτεμβρίου έδωσε μια πολύτιμη ανάσα και τον απαραίτητο χώρο για την ολοκλήρωση του προγράμματος -με την απαραίτητη, βέβαια, απένταξη αρκετών προγραμμάτων.
6. Τα μαθήματα του 2007-2013
Πολλά από τα παραπάνω σημαντικά προβλήματα δεν αποτελούν ιδιαιτερότητες του ΕΣΠΑ ή καινούρια φαινόμενα, αλλά προβλήματα που, εν μέρει, προϋπήρχαν ακόμα και της εισόδου της χώρας μας στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Η γραφειοκρατία, η εμφάνιση μεσαζόντων και συμφερόντων που επωφελούνται στρεβλώσεων και δυσλειτουργιών, όλα αποτελούν προβλήματα γνωστά εδώ και χρόνια. Μαζί με τον ελλιπή κεντρικό σχεδιασμό από την Ευρωπαϊκή Ένωση, οδηγούν στην εν πολλοίς στρεβλή και μέτρια αποτελεσματική λειτουργία του ΕΣΠΑ και, υποθέτουμε, και των υπόλοιπων ευρωπαϊκών προγραμμάτων συνοχής που προηγήθηκαν.
Ωστόσο, λύσεις υπάρχουν. Ζητήσαμε από μια σειρά ειδικών να μας περιγράψουν πολιτικές και πρακτικές που μπορούν να κάνουν το ΕΣΠΑ της περιόδου 2014-2020 να λειτουργήσει πιο ορθολογικά και ουσιαστικά.
“Εκείνο που έχει σημασία είναι να δούμε τη συνολικότερη εικόνα και το κενό ενός ολοκληρωμένου σχεδίου που υπάρχει. Πρέπει να υπάρχει τόσο κεντρικός σχεδιασμός όσο και αποκέντρωση στην υλοποίηση. Δεν είναι ορθολογικό ο σχεδιασμός να γίνεται μόνο από κάτω προς τα πάνω, πρέπει να ολοκληρώνεται με συνεισφορά και της προσέγγισης 'από πάνω προς τα κάτω'”, λέει ο Νίκος Παπαδάτος, πρόεδρος και διευθύνων σύμβουλος της εταιρείας συμβούλων επιχειρήσεων Remaco και πρώην πρόεδρος του Συνδέσμου Εταιρειών Συμβούλων Μάνατζμεντ Ελλάδος (ΣΕΣΜΑ). Συνεχίζει: “Η προηγούμενη περίοδος είχε το εξής δομικό πρόβλημα: Ένα υπουργείο είχε, ταυτόχρονα, την ευθύνη σχεδιασμού και διαχείρισης ενός Επιχειρησιακού Προγράμματος, με αποτέλεσμα ο εκάστοτε υπουργός ή γενικός γραμματέας, για λόγους πολιτικής ή μικροπολιτικής να προωθήσει τον προγραμματισμό και την ένταξη ενός έργου, χωρίς απαραίτητα να διασφαλίζεται με ρεαλιστικό τρόπο η σκοπιμότητα και η βιωσιμότητά του”.
Περίληψη της έκθεσης της McKinsey για την ελληνική οικονομία (στα αγγλικά)
“Υπάρχει επιτακτική ανάγη σύνταξης μιας 'Λευκής Βίβλου', ενός οδικού χάρτη για την ανάπτυξη της χώρας, στο πλαίσιο του οποίου θα πρέπει να ενταχθεί το ΕΣΠΑ", σχολιάζει ο Αλέκος Κρητικός. “Εχουν γίνει πολλές προσπάθειες να συνταχθεί ένα τέτοιο σχέδιο, όπως ήταν το δεκαετές σχέδιο για την ανάπτυξη της McKinsey, ή το δεκαετές ΚΕΠΕ/ΙΟΒΕ, αλλά οι προσπάθειες αυτές ξεχάστηκαν. Τα σχέδια αυτά θα μπορούσαν να αποτελέσουν τη βάση για το σχεδιασμό και την υλοποίηση ενός ‘ΕΣΠΑ κρίσης’, παράλληλα ή συμπληρωματικά με το ΕΣΠΑ 2014 - 2020”.
"Ένα καλό παράδειγμα είναι εκείνο της Πορτογαλίας", παρατηρεί ο Αντώνης Τριφύλλης, πρώην διευθυντής προσωπικού στο Ευρωπαϊκού Κοινοβούλιο, πρώην διευθυντής του Γραφείου του Επιτρόπου στην Κομισιόν και πρώην διευθυντής σχέσεων με τον πολίτη στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. "Κατά την αξιοποίηση του 'πακέτου Ντελόρ', οι Πορτογάλοι έδωσαν έμφαση στις δράσεις για την Παιδεία, καθιστώντας το πακέτο περίπου θεματικό ώστε να αποφύγουν να επανέλθουν στον ίδιο τομέα στα επόμενα πακέτα, αλλά και να αποφύγουν πολιτικές στοχεύσεις στην αξιοποίηση των προγραμμάτων".
Ως επιτακτική φαντάζει η ανάγκη για απο-πολιτικοποίηση των προγραμμάτων ευρωπαϊκής χρηματοδότηση. Ο Νίκος Παπαδάτος θεωρεί ότι ο σχεδιασμός του νέου ΕΣΠΑ, όπως περιγράφεται στον σχετικό νόμο του Δεκεμβρίου του 2014, αποτελεί ένα θετικό βήμα προς την κατεύθυνση αυτή. “Πλέον, στην νέα προγραμματική περίοδο, στα τομεακά επιχειρησιακά προγράμματα το κάθε υπουργείο θα προτείνει τα έργα, αλλά αυτά θα αξιολογούνται ως προς τη σκοπιμότητα και τη βιωσιμότητά τους από την αρμόδια διαχειριστική αρχή που θα ανήκει πια στο υπουργείο Οικονομίας, Ανάπτυξης και Τουρισμού και όχι στο τομεακά αρμόδιο υπουργείοώτα. Ως τώρα, η ευθύνη για τις αποφάσεις σε σχέση με τη διαχείριση και την αξιολόγηση ανήκε στους ίδιους που είχαν και την ευθύνη του σχεδιασμού των προγραμμάτων. Το αποτέλεσμα ήταν να παρατηρούνται και περιπτώσεις πολιτικών επιλογών 'πελατειακού' χαρακτήρα”, σημειώνει.
Παρ’ όλο που το σύστημα διαχείρισης των ευρωπαϊκών πόρων προφανώς λειτουργεί στο τέλος της ημέρας (έργα υλοποιούνται, χρήματα μπαίνουν στην ελληνική οικονομία), τα προβλήματα παραμένουν πολλά. Το στέλεχος του Ινστιτούτου Έρευνας Ρυθμιστικών Πολιτικών και πρώην βουλευτής Παναγιώτης Καρκατσούλης επιχειρεί έναν παραλληλισμό με έργα τoυ επενδυτικού Ταμείου του αμερικανικού δημοσίου, USAID, όπως ο ίδιος βίωσε τη σχετική εμπειρία κατά την ανοικοδόμηση του Κοσόβου. “Οι μόνοι που μπορούν να υποβάλλουν προτάσεις για προγράμματα εκεί πρέπει να είναι είτε εταιρείες, είτε δημόσιο. Υπάρχει συγκεκριμένη λίστα επιχειρήσεων που μπορούν να επιλεγούν", μας είπε. “Αυτός που θα τρέξει το έργο πρέπει αποδεδειγμένα να είναι είτε αμερικανική εταιρεία είτε εταιρεία αμερικανικών συμφερόντων οπουδήποτε αλλού στον κόσμο. Κατ’ αυτόν τον τρόπο εξασφαλίζεται σε κάποιο βαθμό η εμπιστοσύνη μεταξύ δικαιούχου και δημοσίου, χωρίς να χρειάζονται περίπλοκα και λεπτομερή τεχνικά δελτία από την πρώτη ημέρα της πρότασης”.
Ο Αντώνης Γκόλτσος, πρώην μέλος της αποστολής της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων στην Ελλάδα, αν και σημειώνει ότι οι κανόνες που διέπουν τον δανεισμό από μια τράπεζα από τους αντίστοιχους για τη χρηματοδότηση μέσω Ταμείων Συνοχής είναι εντελώς διαφορετικοί, λέει ότι “στα ζητήματα του ελέγχου της υλοποίησης των έργων, της αξιολόγησής τους, καθώς και των κανόνων επιλεξιμότητας τους, το παράδειγμα της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων μπορεί να αποτελέσει ένα καλό πρότυπο για το ΕΣΠΑ”.
Και τι μπορεί να γίνει με τους "ΕΣΠΑτζήδες"; Ο Νίκος Παπαδάτος σημειώνει: “Η αγορά των εταιρειών συμβούλων δεν είναι ρυθμισμένη με βάση την υποχρέωση τήρησης ελάχιστων ποιοτικών κυρίως προϋποθέσεων. Για περισσότερα από δέκα χρόνια, προσπαθούμε, ως ΣΕΣΜΑ, να διαμορφώσουμε ένα πλαίσιο λειτουργίας με βάση συγκεκριμένες προδιαγραφές και μητρώο πιστοποιημένων εταιρειών παρόχων συμβουλευτικών υπηρεσιών, με στόχο να υπάρχουν συγκεκριμένες ελάχιστες προϋποθέσεις, ώστε να μπορεί κάποιος να δηλώνει σύμβουλος. Τελικώς, τα 60 μέλη του ΣΕΣΜΑ, καταφέραμε να δημιουργήσουμε ειδικό πλαίσιο για τη δημιουργία μητρώου εταιρειών παρόχων συμβουλευτικών υπηρεσιών και εργαζόμαστε εντατικά για την εφαρμογή του. Παράλληλα, ο ΣΕΣΜΑ έχει ήδη αναπτύξει σχήμα πιστοποίησης συμβούλων φυσικών προσώπων, στελεχών των συμβουλευτικών επιχειρήσεων, μέσω του προτύπου ISO 17024:2012, η πιλοτική εφαρμογή του οποίου θα ξεκινήσει πολύ σύντομα".
Η νέα προγραμματική περίοδος του ΕΣΠΑ έχει ήδη αρχίσει. Η αποτίμησή της θα έλθει προφανώς στο τέλος της, στο - μακρινό καθώς φαίνεται σήμερα - τέλος του 2022. Ωστόσο, αν υπάρχει μία στιγμή οπότε πρέπει να αναληφθούν πρωτοβουλίες για τη βελτίωση των παθογενειών και την διευκόλυνση της μόχλευσης των χρημάτων στην χτυπημένη από την κρίση αγορά με τον βέλτιστο τρόπο, αυτή είναι τώρα.
Προτού να είναι πολύ αργά.
Το σημείο του άρθρου που αφορά την υπόθεση του "ICT4GROWTH" τροποποιήθηκε στις 19 Φεβρουαρίου μετά από διευκρινίσεις που λάβαμε από την "Κοινωνία της Πληροφορίας ΑΕ".
H διαΝΕΟσις ανέθεσε στην εταιρεία συμβούλων ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ τη σύνταξη αναλυτικής μελέτης για τα προβλήματα στη δομή και τη λειτουργία του ΕΣΠΑ 2014 - 2020. Το πρώτο μέρος της έκθεσης, το οποίο περιέχει μια καταγραφή των προβλημάτων και τη διατύπωση προτάσεων για την επίλυσή τους, μπορείτε να το κατεβάσετε εδώ:
