Ημελέτη της διαΝΕΟσις για την πολυνομία στην Ελλάδα προσπαθεί να δώσει απαντήσεις και λύσεις σε ένα από τα βασικότερα προβλήματα δυσλειτουργίας του κράτους διαχρονικά. Για την καλύτερη κατανόηση του φαινομένου, η ερευνητική ομάδα δημιούργησε ένα σύνολο ερωτήσεων και απαντήσεων που αποσαφηνίζουν βασικές έννοιες και πτυχές του φαινομένου.
H Πολυνομία Και Η Κακονομία στην Ελλάδα
1. Τι σημαίνουν οι όροι "πολυνομία" και "κακονομία";
Η πολυνομία αναφέρεται στην πληθώρα των νομικών ρυθμίσεων σε μια χώρα, είτε πρωτογενούς προέλευσης (νόμοι) είτε δευτερογενούς (Προεδρικά Διατάγματα, Υπουργικές Αποφάσεις κ.λπ.). Επικεντρώνεται, δηλαδή, στην ποσοτική παράμετρο της ρυθμιστικής παραγωγής. Η κακονομία σχετίζεται με την ποιοτική παράμετρο, δηλαδή με τη γλωσσική σαφήνεια των νόμων, με αντικρουόμενους για το ίδιο θέμα κανόνες, με τις πολύπλοκες διοικητικές διαδικασίες που συμπεριλαμβάνονται στη νομοθεσία αλλά και με βιαστικές, αν όχι αυθαίρετες, ρυθμίσεις που θεσπίζει η κυβέρνηση χωρίς καν να ψηφιστούν από τη Βουλή.
2. Η πολυνομία και κακονομία είναι ταυτόσημες έννοιες με τη γραφειοκρατία;
Όχι. Η γραφειοκρατία με την αρνητική έννοια που ορίζεται σήμερα είναι αποτέλεσμα μεταξύ άλλων της πολυνομίας και της κακονομίας, αλλά μπορεί να είναι και αποτέλεσμα κακών ποιοτικά διοικητικών διαδικασιών ή κακής οργάνωσης των υπηρεσιών ή ακόμα και ανεπαρκών υπουργών, στελεχών ή υπαλλήλων. Άλλα αποτελέσματα της πολυνομίας και της κακονομίας είναι το έλλειμμα συμμόρφωσης, η μείωση της εμπιστοσύνης προς τους θεσμούς, η νομική ανασφάλεια και η υπονόμευση του κράτους δικαίου.
3. Ποια είναι τα αίτια της πολυνομίας και της κακονομίας;
Η πολυνομία και η κακονομία εμφανίζονται για διαφόρους λόγους που έχουν να κάνουν με την πολιτικο - διοικητική κουλτούρα μιας χώρας. Οι πολιτικοί θεωρούν πως μέσα από τη νομοθέτηση εκπληρώνουν τη βασική αποστολή τους και συνεπώς επιδιώκουν να νομοθετούν ή να ρυθμίζουν όσο το δυνατόν περισσότερο. Η δημόσια διοίκηση αυτοπροσδιορίζει το ρόλο της μέσα από τη ρυθμιστική λειτουργία. Επιπλέον, δεν υπάρχει επαρκής έλεγχος και περιορισμός της παραγωγής των ρυθμίσεων με αποτέλεσμα να δημιουργείται το φαινόμενο της ρυθμιστικής "σώρευσης ή επικάθησης" όπου νέες ρυθμίσεις ψηφίζονται ή εκδίδονται χωρίς παράλληλα να καταργούνται οι όμοιες παλιές. Επιπλέον, ευθύνεται και ο τρόπος νομοθέτησης στην Ελλάδα με τις άσχετες διατάξεις, τις τροπολογίες και τις προσθήκες μέχρι και την τελευταία στιγμή.
4. Τι εννοούμε με τον όρο ρυθμιστική διακυβέρνηση;
Αποτελεί ένα σύνολο θεσμών (Κυβέρνηση, Βουλή, Δημόσια Διοίκηση Ανεξάρτητες Διοικητικές Αρχές, Φορείς του ιδιωτικού τομέα και της κοινωνίας των πολιτών) και τυπικών ή άτυπων διαδικασιών μέσω των οποίων παράγονται τελικώς οι ρυθμίσεις (νόμοι ή κανονιστικές πράξεις) που σαν στόχο έχουν τη θέσπιση κανόνων και υποχρεώσεων. Δηλαδή, οι ρυθμίσεις δεν προέρχονται μόνο από την Κυβέρνηση, αλλά από ένα συνδυασμό φορέων.
5. Γιατί τελικώς είναι χρήσιμη μια μελέτη για την πολυνομία και την κακονομία;
Υπάρχουν αρκετοί λόγοι. Πρώτον, σε μακροσκοπικό επίπεδο έχει να κάνει με την ποιότητα της Δημοκρατίας και των Θεσμών της καθώς με την εθνική οικονομία και την ανταγωνιστικότητα μιας χώρας σε ένα παγκοσμιοποιημένο περιβάλλον. Δεύτερον, σε μίκρο - επίπεδο, τόσο η πολυνομία όσο και η κακονομία, επηρεάζουν την καθημερινότητα των πολιτών μέσα από την αυξημένη γραφειοκρατία, την ταλαιπωρία και τις καθυστερήσεις αλλά και από τη νομική ανασφάλεια που προκύπτει σε κάθε συναλλαγή ακόμα και μεταξύ ιδιωτών.
6. Πόσους νόμους έχει η Ελλάδα;
Από τη μεταπολίτευση του 1974 μέχρι σήμερα έχουν ψηφιστεί και δημοσιευτεί 4383 νόμοι συμπεριλαμβανομένων κυρώσεων διεθνών συμφωνιών και συμβάσεων. Αυτό σημαίνει ό,τι ψηφίζεται περίπου ένας νόμος κάθε 3,5 ημερολογιακές ημέρες. Σε αυτούς δεν συμπεριλαμβάνονται και νόμοι ή διατάγματα που χρονολογούνται από τις πρώτες δεκαετίες του 20ου αιώνα και είναι ακόμα σε ισχύ. Μόνο την τελευταία 15ετία (2001-2015) ψηφίστηκαν και δημοσιεύτηκαν 1478 νόμοι που αντιστοιχούν σε 60.000 περίπου σελίδες νομοθεσίας και 22.766 άρθρα. Ο αριθμός των νόμων χωρίς τις κυρώσεις διεθνών συμφωνιών ή συμβάσεων είναι 749. Τα Προεδρικά Διατάγματα για την ίδια χρονική περίοδο είναι 3.452. Οι κανονιστικές ή ατομικές διοικητικές αποφάσεις που συμπεριλαμβάνονται στο Τεύχος Β’ του Φύλλου της Εφημερίδας της Κυβέρνησης δεν έχουν μετρηθεί για την ίδια περίοδο. Ωστόσο, υπολογίζονται σε εκατοντάδες χιλιάδες αφού σε κάθε ένα από τα 38.677 Τεύχη μπορεί να υπάρχουν ακόμα και πάνω από 10 τέτοιες πράξεις.
7. Υπάρχουν κάποιοι τομείς με ιδιαίτερο πρόβλημα πολυνομίας και κακονομίας;
διαβάστε ακόμα
Πολυνομία Και Κακονομία Στην Ελλάδα - Ένα Σχέδιο Για Ένα Καλύτερο Και Αποτελεσματικότερο Κράτος
Ιδιαίτερο πρόβλημα παρουσιάζεται σε τομείς όπως η φορολογία ή η κοινωνική ασφάλιση ιδιαιτέρως τα τελευταία χρόνια με την οικονομική κρίση. Οι τροποποιήσεις είναι συχνές και μάλιστα διάσπαρτες σε διάφορα νομοθετήματα. Επιπλέον, επειδή αφορούν σχεδόν σε όλο το σύνολο του πληθυσμού αυτοί είναι τομείς που το πολιτικό σύστημα υποκύπτει στον πειρασμό να τους ρυθμίζει συνεχώς εκ νέου με σκοπό την εξυπηρέτηση διαφόρων ομάδων πληθυσμού.
8. Έχει γίνει κάτι μέχρι σήμερα για να αντιμετωπιστεί το πρόβλημα;
Επί της ουσίας όχι. Πλην κάποιων προσπαθειών για να περιοριστεί η γραφειοκρατία που αφορά στις επιχειρήσεις το 2014, δεν έχει εφαρμοστεί κάποια συντονισμένη και ευρεία παρέμβαση για τον περιορισμό της πολυνομίας και τη βελτίωση της κακονομίας. Πάντως, ο νόμος 4048/2012 για τη ρυθμιστική διακυβέρνηση και την Καλή Νομοθέτηση περιέχει όλες εκείνες τις διατάξεις που μπορούν να βελτιώσουν το ρυθμιστικό περιβάλλον, αλλά δυστυχώς ο νόμος αυτός έχει περιπέσει σε αχρηστία.
9. Τι είναι η Καλή Νομοθέτηση;
Η Καλή Νομοθέτηση (ή κανονιστική μεταρρύθμιση) είναι ένα συνεκτικό πρόγραμμα πολιτικών παρεμβάσεων για τη βελτίωση της ποιότητας των νόμων και την αναβάθμιση των θεσμών και διαδικασιών της νομοπαρασκευαστικής και νομοθετικής διαδικασίας. Επιδιώκει να βελτιώσει τη ρυθμιστική διακυβέρνηση μέσα από συγκεκριμένες αρχές (αναγκαιότητα, καταλληλότητα, αποδοτικότητα κ.ά.) και εργαλεία όπως η Ανάλυση Κανονιστικών Επιπτώσεων, η κωδικοποίηση, η διαβούλευση και η απλούστευση των διαδικασιών μέσα από τη μέτρηση και μείωση διοικητικών βαρών.
10. Τι είναι η Ανάλυση Κανονιστικών Επιπτώσεων;
Η ΑΚΕ (Ανάλυση ή Αξιολόγηση Κανονιστικών Επιπτώσεων) είναι ένα ολοκληρωμένο εργαλείο αποτίμησης και αξιολόγησης των επιπτώσεων που μπορεί να έχει ένας νόμος ή μια κανονιστική πράξη στην οικονομία, τη διοίκηση, την κοινωνία, το περιβάλλον και σε όποιον άλλο τομέα πρόκειται να εφαρμοστεί. Μέσα από την ΑΚΕ αξιολογείται το άμεσο και έμμεσο κόστος και όφελος μιας νομοθεσίας, καθώς και οι κίνδυνοι που συμπεριλαμβάνονται σε αυτήν. Η ΑΚΕ έχει σαν στόχο να υποβοηθήσει τον κοινωνικό διάλογο και την λήψη της πολιτικής απόφασης αλλά όχι να την υποκαταστήσει. Η ΑΚΕ μπορεί να χωριστεί σε δύο μέρη: την προκαταρκτική όπου γίνεται αξιολόγηση της αναγκαιότητας για ρύθμιση ή της χρήσης κάποιου εναλλακτικού μέσου δημόσιας παρέμβασης και την κανονική ΑΚΕ όπου γίνεται η αξιολόγηση των επιπτώσεων της ρύθμισης εφόσον επιλεγεί ως παρέμβαση.
11. Στην Ελλάδα χρησιμοποιείται αυτό το εργαλείο;
Βεβαίως αλλά όχι με τον πλέον ενδεδειγμένο τρόπο. Ήδη από το 2006 είχε εκδοθεί εγκύκλιος του Πρωθυπουργού που προέτρεπε τα Υπουργεία να χρησιμοποιούν το εργαλείο αυτό ενώ δημιουργήθηκε μια πρότυπη Έκθεση Συνεπειών Ρύθμισης. Το 2010 τροποποιήθηκε ο Κανονισμός της Βουλής για να ενδυναμώσει αυτήν την υποχρέωση, ενώ το 2012 η υποχρέωση έλαβε νομικό μανδύα με το ν. 4048/2012. Παρόλα αυτά, επειδή ένα σχέδιο νόμου πλέον συνοδεύεται από μια πλειάδα εκθέσεων και εγγράφων, η διοίκηση δε δίνει μεγάλη προσοχή στη σύνταξη της ΑΚΕ με αποτέλεσμα να μην αποτελεί, όπως στις άλλες χώρες, έγγραφο βαρύνουσας σημασίας.
12. Ποιος φορέας είναι υπεύθυνος για την Καλή Νομοθέτηση στην Ελλάδα;
Ο φορέας που είναι υπεύθυνος και έχει την αρμοδιότητα του συντονισμού είναι η Γενική Γραμματεία της Κυβέρνησης που υπάγεται στον Πρωθυπουργό. Από εκεί και πέρα κάθε Υπουργείο θα έπρεπε να διαθέτει μια υπηρεσία που ασκεί τις αρμοδιότητες του ν.4048/2012 (στα περισσότερα Υπουργεία ονομάζεται Τμήμα Νομοθετικής Πρωτοβουλίας).
13. Τι είναι το πολυνομοσχέδιο;
Πολυνομοσχέδιο ονομάζεται ένας νόμος που ρυθμίζει μια σειρά ανομοιογενών θεμάτων αρμοδιότητας πολλών υπουργείων και τομέων πολιτικής. Στη συγκεκριμένη μελέτη, πολυνομοσχέδιο έχει ονομαστεί εκείνο που ενώ ρυθμίζει ανομοιογενή μεταξύ τους θέματα και το κάνει στο πλαίσιο κάποιας υποχρέωσης όπως το Μεσοπρόθεσμο Πρόγραμμα Δημοσιονομικής Στρατηγικής ή το Μνημόνιο μεταξύ Ελλάδας και εταίρων (ESM).
14. Τι είναι μεταβατικές και τι άλλες/συναφείς διατάξεις;
Μεταβατικές είναι οι διατάξεις που ρυθμίζουν ζητήματα για το χρονικό διάστημα που χρειάζεται μέχρι να εκπληρωθούν όλες οι συνθήκες για την ουσιαστική εφαρμογή ενός νόμου. Άλλες ή συναφείς διατάξεις ονομάζονται οι διατάξεις που δεν σχετίζονται με το βασικό αντικείμενο που ρυθμίζει ο νόμος, ανεξαρτήτως εάν είναι αρμοδιότητας του ίδιου Υπουργείου ή άλλου.
15. Γιατί εισάγονται στα νομοσχέδια “άλλες ή συναφείς διατάξεις”;
Οι άλλες ή συναφείς διατάξεις εισάγονται γιατί πολλές φορές πρέπει να ρυθμιστεί επειγόντως ένα ζήτημα και συνεπώς εντάσσεται σε όποιο νομοσχέδιο είναι προς ψήφιση εκείνη τη στιγμή στη Βουλή. Παρόλα αυτά, μεγάλο μέρος αυτών των διατάξεων προέρχεται από προσθήκες νέων ρυθμίσεων εκ μέρους των Υπουργών ή των βουλευτών οι οποίες έχουν σαν σκοπό την εξυπηρέτηση πελατειακών συμφερόντων. Σε κάθε περίπτωση, άσχετες τροπολογίες ή προσθήκες απαγορεύονται από το Σύνταγμα, μια απαγόρευση που βεβαίως αγνοείται από το πολιτικό προσωπικό της χώρας.
16. Δηλαδή στη Βουλή η νομοθετική λειτουργία είναι προβληματική;
Η Βουλή αυτή τη στιγμή δεν έχει τους απαραίτητους μηχανισμούς για να ελέγχει την παραγωγή νομοθεσίας ή την ποιότητα της. Σε πολλά σύγχρονα Κοινοβούλια υπάρχει η τάση η Βουλή μέσω της πλειοψηφίας του κυβερνώντος κόμματος απλά να επικυρώνει τις επιθυμίες της Κυβέρνησης. Συνεπώς, τόσο οι χρόνοι για τις συζητήσεις είναι σύντομοι όσο και η ποιότητα της συζήτησης αναλώνεται απλά σε κομματικές κορώνες και αντιπαραθέσεις.
17. Γιατί λένε συνέχεια πως “στην Ελλάδα το θέμα δεν είναι να ψηφίζονται οι νόμοι αλλά να εφαρμόζονται;”
Η εφαρμογή της νομοθεσίας είναι πράγματι προβληματική και πολλά αίτια. Δύο από αυτά είναι τα εξής: το πρώτο είναι αυτό που προειπώθηκε σχετικά με το πόσο η πολυνομία και η κακονομία επηρεάζουν αρνητικά τη συμμόρφωση. Το δεύτερο αφορά στο γεγονός ότι πάρα πολλοί νόμοι απαιτούν την έκδοση μεγάλου όγκου δευτερογενούς νομοθεσίας για να εφαρμοστούν και άρα μένουν πολλές φορές ανενεργοί λόγου του χρόνου που απαιτείται.
18. Τελικά τι πρέπει να γίνει στην Ελλάδα για να διορθωθεί το πρόβλημα;
Η Ελλάδα πρέπει να θέσει μακροπρόθεσμο στόχο να αλλάξει την επικρατούσα πολιτικο - διοικητική κουλτούρα σε ό,τι αφορά στην παραγωγή και τον ρόλο των ρυθμίσεων. Για να γίνει αυτό σε βάθος χρόνου πρέπει από σήμερα να εφαρμοστούν λύσεις για τη μείωση του όγκου της νομοθεσίας, για τη βελτίωση της ΑΚΕ καθώς και ριζικές κωδικοποιήσεις. Παράλληλα πρέπει να διασφαλίσει ότι θα ελέγχεται η ροή της νομοθεσίας και θα επιτρέπεται να ρυθμιστεί κάτι μόνο εφόσον είναι απολύτως απαραίτητο και αφού έχει αξιολογηθεί πως η υφιστάμενη νομοθεσία δεν καλύπτει ήδη τις ανάγκες. Για να γίνει αυτό χρειάζονται αφενός πόροι που μπορούν να βρεθούν μέσω του ΕΣΠΑ και αφετέρου ένα ισχυρό και αναμορφωμένο συντονιστικό κέντρο που θα επιβλέπει τη διαδικασία στο προ-κοινοβουλευτικό στάδιο και μια ενδυναμωμένη Βουλή. Στη μελέτη προβλέπονται 7 μεσοπρόθεσμες και 12 βραχυπρόθεσμες προτάσεις προς επίλυση του προβλήματος της πολυνομίας και της κακονομίας.
