Αρθρογραφια |
Κοινωνια & Οικονομια

Το Ασφαλιστικό Σύστημα Μετά την Κρίση

O ομότιμος Καθηγητής του Πανεπιστημίου Αθηνών, Τάσος Γιαννίτσης, χαρτογραφεί τα προβλήματα του ασφαλιστικού συστήματος τις δεκαετίες μετά τη Μεταπολίτευση, και αναλύει τις προκλήσεις που θα αντιμετωπίσει τα επόμενα χρόνια.

| Σεπτέμβριος 2025

Ένα κείμενο από τον πρόσφατο τόμο της διαΝΕΟσις, ο οποίος έχει ως σκοπό να σχολιάσει τα επιτεύγματα και τις αποτυχίες της χώρας στη Μεταπολίτευση, αλλά και να αναδείξει τις προκλήσεις του μέλλοντος.

Εισαγωγικό

Το ασφαλιστικό σύστημα αποτελεί ένα υποσύστημα της συνολικής πολιτικής και θεσμικής συγκρότησης μιας κοινωνίας. Συνδέεται στενά με την κοινωνική πολιτική, αλλά και επηρεάζει και επηρεάζεται από όλα τα σημαντικά οικονομικά μεγέθη (μεγέθυνση, απασχόληση-ανεργία, δημοσιονομικά ελλείμματα, ανταγωνιστικότητα, αποταμίευση, επενδύσεις). Στην Ελλάδα, η εξέλιξη του ασφαλιστικού συστήματος συνδέθηκε με τη δημιουργία μεγάλου αριθμού ταμείων ασφάλισης και με ένα πολύπλοκο και αδιαφανές σύστημα ετερόκλητων κανόνων, που, μέσα από ένα πλέγμα κυβερνητικών-πολιτικών-συντεχνιακών παρεμβάσεων, ακόμα και σωρείας δικαστικών αποφάσεων, σε ό,τι αφορά τις εισφορές και τα συνταξιοδοτικά δικαιώματα, οδήγησε και σε πολύ σημαντικές ανισότητες.

Οι εξελίξεις στη δεκαετία του ’90 και μετά έδειξαν ότι η σημασία του Ασφαλιστικού δεν αφορά μόνο το ατομικό επίπεδο του ασφαλισμένου (ύψος σύνταξης, χρόνος συνταξιοδότησης, ποσοστό αναπλήρωσης κ.ά.), αλλά πολύ περισσότερο και το συλλογικό επίπεδο: τις αναπτυξιακές-μακροοικονομικές, όπως και τις κοινωνικές-πολιτικές επιπτώσεις. Φάνηκε ότι το Ασφαλιστικό, εκτός από θέμα κοινωνικής πολιτικής, μπορεί από τη μία να στηρίξει την αναπτυξιακή διαδικασία, όπως στις δεκαετίες του ’60 και του ’70, μπορεί όμως και να μετατραπεί σε αποσταθεροποιητικό παράγοντα των δημοσιονομικών και των μακροοικονομικών-αναπτυξιακών και πολιτικών ισορροπιών μιας χώρας. Η διαπίστωση αυτή πήρε έντονη μορφή στα χρόνια μετά το 2000 και ιδίως μετά το 2009, οπότε η ελληνική κοινωνία βίωσε μια τεράστια οικονομική, κοινωνική και πολιτική κρίση, το βάθος και η διάρκεια της οποίας ήταν στενά συνυφασμένα με το Ασφαλιστικό πρόβλημα. Το πρόβλημα του Ασφαλιστικού μπορεί να εξεταστεί από δύο σκοπιές:

Η πρώτη σχετίζεται με την εσωτερική λογική, τους κανόνες του συστήματος ασφάλισης (ηλικίες συνταξιοδότησης, τρόποι υπολογισμού σύνταξης, ποσοστά αναπλήρωσης, προνομιακές μεταχειρίσεις, απουσία σταθερών και ομοιογενών κανόνων κ.ά.), με το αν εφαρμόζονται οι αρχές της αναλογικότητας ή της βιωσιμότητας, η αρχή κοινωνικής δικαιοσύνης ή αν επιμέρους ρυθμίσεις έχουν αρνητικές επιδράσεις στη λειτουργία της οικονομίας (π.χ. καλλιεργούν την εισφοροδιαφυγή και τη φοροδιαφυγή ή τη μαύρη εργασία).

Η δεύτερη συνίσταται στο αν και με ποιον τρόπο το Ασφαλιστικό, ανεξάρτητα από την εσωτερική δομή του (δίκαιη ή άδικη, λογική ή ανορθολογική), επηρεάζει συνολικά μεγέθη της οικονομίας, όπως την ανάπτυξη, τις μακροοικονομικές ισορροπίες και τον διαρθρωτικό μετασχηματισμό της οικονομίας. 

Θεωρητικά, ένα ασφαλιστικό σύστημα μπορεί να πάσχει από τη σκοπιά της εσωτερικής συνοχής, να συνδέεται ή όχι με αδικίες και ανισότητες, αλλά συνολικά να χαρακτηρίζεται από μορφές ισορροπίας, που δεν επηρεάζουν σε σημαντικό βαθμό τα μακροοικονομικά. Αντίστροφα, ένα σύστημα μπορεί να έχει λογική, συνοχή, αναλογικότητα, να είναι δίκαιο κτλ., αλλά να είναι έντονα ελλειμματικό, με σοβαρές μακροοικονομικές επιπτώσεις. Η προσέγγιση που ακολουθεί, επικεντρώνεται στις μακροοικονομικές και αναπτυξιακές επιδράσεις που είχε το Ασφαλιστικό στην Ελλάδα από το 2000 και μετά.

Η εξέλιξη σημαντικών μεγεθών του ασφαλιστικού συστήματος (2000-2023)1

Το πρόβλημα της κοινωνικής ασφάλισης, όπως αναφέρθηκε, συνδέεται με την κοινωνική πολιτική, που άρχισε να παρακολουθεί τις ευρωπαϊκές τάσεις μετά το 1974, και, κυρίως, στη δεκαετία του ’80. Μετά το 1974 τα κοινωνικά και πολιτικά δεδομένα, και οι προσδοκίες δημιούργησαν ισχυρές πιέσεις στο να αποκατασταθούν πολιτικά και κοινωνικά λάθη ή αδυναμίες των πρώτων μεταπολεμικών δεκαετιών, κάτω όμως από οικονομικά αντίξοες συνθήκες. Η επιλογή ήταν σωστή από πολιτική και κοινωνική άποψη, προβληματική, όμως, από οικονομική. Η δεκαετία του ’80 ήταν μια φάση κρίσης και περιορισμένης μεγέθυνσης της οικονομίας (μέσος ρυθμός μεγέθυνσης 1,8% μεταξύ 1982-1988 έναντι 3,1% το 1974-1981), μείωσης των επενδύσεων και αποβιομηχάνισης, μείωσης της απασχόλησης και προβληματικών μακροοικονομικών επιδόσεων. Ιδίως η δεκαετία του ’80 κυριαρχήθηκε από ανισορροπίες, υποτιμήσεις, ελλείμματα, πολιτικές stop and go (παλινδρομήσεις εμπρός-πίσω).

Από το 1974 και μετά, το σύστημα κοινωνικής ασφάλισης πέρασε διάφορες φάσεις. Στη δεκαετία του ’80, επεκτάθηκε σε ευρύτερα στρώματα και, εκτός από εργαλείο αντιστάθμισης οικονομικών και πολιτικών αδικιών των προηγούμενων δεκαετιών, ήταν και εργαλείο για την αντιμετώπιση των συνεπειών της κρίσης της βιομηχανίας, με τις προβληματικές επιχειρήσεις, τις απολύσεις και άλλες δύσκολες εξελίξεις. Επιπλέον, ήταν η εποχή που και ο Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ) προέτρεπε σε πρόωρες συνταξιοδοτήσεις για να αντιμετωπιστεί η ανερχόμενη ανεργία στην Ευρώπη, μέχρις ότου φάνηκε ότι η πολιτική αυτή δεν ήταν αποτελεσματική.

Το 1992, η κυβέρνηση της Νέας Δημοκρατίας (ΝΔ) προχώρησε σε μια ασφαλιστική μεταρρύθμιση που περιορίστηκε στους εργαζόμενους στον δημόσιο τομέα και συγκράτησε τις ανισορροπίες για περίπου μία δεκαετία. Το 2001, με την κυβέρνηση του ΠΑΣΟΚ, έγινε μια απόπειρα μεταρρύθμισης, με στόχο μια πιο ουσιαστική αντιμετώπιση των προβλημάτων του Ασφαλιστικού. Σημειώθηκαν έντονες αντιδράσεις από κόμματα, συνδικαλιστικές και εργοδοτικές οργανώσεις, εργαζόμενους, συνταξιούχους και Μέσα Μαζικής Επικοινωνίας, και η μεταρρύθμιση αυτή δεν προχώρησε. Ακολούθησαν δύο ευρύτερες νομοθετικές παρεμβάσεις (2002 και 2008) και ορισμένες εστιασμένες αλλαγές σε ειδικά θέματα (2004, 2005, 2006). Η αδράνεια, καθώς και αποφάσεις που επιδείνωναν το Ασφαλιστικό συνετέλεσαν ώστε αυτό να λειτουργήσει, το 2009, ως κεντρικός μοχλός της οικονομικής και κοινωνικής κρίσης.

Η σημαντική ελλειμματικότητα του ασφαλιστικού συστήματος στις αρχές της δεκαετίας του 2000, και ιδίως στα χρόνια της κρίσης (βλ. παρακάτω), δεν μπορούσε να διατηρηθεί. Κάτω από την πίεση της Τρόικας, έγιναν το 2016 ευρύτερες αλλαγές (Ασφαλιστικό Κατρούγκαλου) σε πολλές παραμέτρους του ασφαλιστικού (περικοπές συντάξεων, κατάργηση πρόωρων συντάξεων, αλλαγή στα όρια ηλικίας για συνταξιοδότηση, εισαγωγή ελάχιστης εθνικής σύνταξης για όλους, μείωση του ποσοστού αναπλήρωσης από 100% το 2001 στο 45%-63% περίπου, αύξηση ορίων ηλικίας, τρόπος υπολογισμού συντάξεων κ.ά.).2 Επίσης, το 2016, έγινε συγχώνευση των πολυπληθών κύριων και επικουρικών ασφαλιστικών ταμείων στον Ενιαίο Φορέα Κοινωνικής Ασφάλισης (ΕΦΚΑ), αν και αυτή περιορίστηκε σε μια τυπική και όχι ουσιαστική ενοποίηση. Κάποιες από αυτές τις ρυθμίσεις αμβλύνθηκαν, μετά το 2019, με νέες κυβερνητικές ρυθμίσεις. Το 2022 το σύστημα κοινωνικής ασφάλισης ενισχύθηκε με τον θεσμό του Ταμείου Επικουρικής Κεφαλαιοποιητικής Ασφάλισης (ΤΕΚΑ), στο οποίο υπάγονται οι νέοι ασφαλισμένοι για την επικουρική τους σύνταξη.

Κάτω από την επίδραση των παραπάνω παραγόντων, οι συνολικές δαπάνες για συντάξεις χαρακτηρίστηκαν από ταχύτατη αύξηση στα χρόνια 2000-2016 (βλ. Πίνακα 1), ενώ σημαντικός ήταν ο αριθμός όσων προσέφευγαν στην πρόωρη συνταξιοδότηση, όπως τότε δικαιούνταν.3 Οι συνολικές συνταξιοδοτικές δαπάνες, από 17,7 δισεκατομμύρια ευρώ ετησίως το 2000 (βλ. στήλες 2 και 3 του Πίνακα 1), αυξήθηκαν σχεδόν στα 40 δισ. ευρώ στην περίοδο 2009-2016, όμως μειώθηκαν στα περίπου 30 δισ. ευρώ από το 2017 και μετά, μέχρι και σήμερα (στοιχεία 2021/2022).

Ως ποσοστό του ΑΕΠ, οι συντάξεις μαζί με το Επίδομα Κοινωνικής Αλληλεγγύης Συνταξιούχων (ΕΚΑΣ) και τις δαπάνες του Δημοσίου για τους δημοσίους υπαλλήλους αυξήθηκαν από 13% το 2000 σε 14,2% το 2009, με κορύφωση το 17,6% το 2016 (βλ. στήλη 5 του Πίνακα 1), για να μειωθούν γύρω στο 16% το 2017-2021. Παρά ταύτα, όχι μόνο ως απόλυτα μεγέθη, αλλά και ως ποσοστό του ΑΕΠ οι συνταξιοδοτικές δαπάνες εξακολουθούν να είναι πολύ μεγαλύτερες απ’ ό,τι στις αρχές του 2000 και φαίνεται τα τελευταία χρόνια να έχουν παγιωθεί στο επίπεδο των 30 δισ. ευρώ. Στον Πίνακα 1 φαίνεται, επίσης, η διαφορά μεταξύ Ελλάδας και ΕΕ-27, για επιλεγμένα έτη, στο μέγεθος της σχέσης συνταξιοδοτική δαπάνη/ΑΕΠ: Το 2006 η διαφορά μεταξύ τους ήταν δύο σχεδόν ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ. Μέσα σε μία δεκαετία (2016 σε σχέση με 2006) η διαφορά αυτή αυξήθηκε σε πέντε ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ και διατηρήθηκε στο επίπεδο αυτό μέχρι το 2020.4

Οι δαπάνες του Ασφαλιστικού δημιουργούσαν σημαντικά ελλείμματα ήδη πριν από την κρίση, τα οποία καλύπτονταν από το Δημόσιο (Πίνακας 2). Οι δαπάνες του Δημοσίου για την κάλυψη των ελλειμμάτων αυτών αυξήθηκαν από 4,5% του ΑΕΠ (2009) σε 5,7% (2015), σε 9,5% (2020), για να μειωθούν στη συνέχεια, καθώς πλέον αυξάνεται και το ΑΕΠ, γύρω στο 7%-7,5% στα χρόνια 2022-2023. 

Πριν από την κρίση του 2009, η χρηματοδότηση των ελλειμμάτων του Ασφαλιστικού (και του Προϋπολογισμού) καλυπτόταν, κυρίως, από αύξηση του δημόσιου χρέους της Γενικής Κυβέρνησης. Αθροιστικά, για τα εννέα χρόνια 2000-2009, έχει εκτιμηθεί ότι τα ελλείμματα αυτά αντιπροσώπευαν πάνω από το 70% της συνολικής αύξησης του δημόσιου χρέους (186 δισ. ευρώ μεταξύ 2000 και 2009)5 στην ίδια περίοδο. Για την περίοδο 2009-2022, έφτασαν αθροιστικά τα 172 δισ. ευρώ, όταν το δημόσιο χρέος αυξήθηκε, αντίστοιχα, κατά 154 δισ. ευρώ.6 Στην ουσία, τα ελλείμματα του ασφαλιστικού ήταν καθοριστικός παράγοντας για τη δημοσιονομική κατάρρευση του 2009. Με μια συγκράτηση των δαπανών αυτών σε πιο χαμηλό επίπεδο, η χώρα θα είχε μεν δημοσιονομικά ελλείμματα, χωρίς όμως να φτάσει στον εκτροχιασμό του 2009, στα Μνημόνια, στην αναπτυξιακή στασιμότητα και την κοινωνική και πολιτική αποσταθεροποίηση και στη γενικευμένη μείωση εισοδημάτων, μισθών και συντάξεων. Επιπλέον, θα είχε επιστρέψει πολύ γρηγορότερα στην ομαλότητα, και, θεωρητικά, όπως άλλες χώρες της ΕΕ, θα ήταν σε θέση να κινηθεί ξανά σε αναπτυξιακή τροχιά, ίσως πριν από τα μέσα της δεκαετίας του 2010.

Μετά το 2009 και τις περιορισμένες δυνατότητες εξωτερικού δανεισμού, η χρηματοδότηση στηρίχθηκε, κυρίως, στην εσωτερική φορολογία και σε περιορισμούς στις δημόσιες επενδύσεις (από 5,4% του ΑΕΠ μέσο όρο το 2000-2009 σε 3,4% το 2010-2022). Το μέγεθος της παρέμβασης φαίνεται και από τις κρατικές επιχορηγήσεις στα ασφαλιστικά ταμεία, που στα χρόνια 2018-2022 αντιπροσώπευαν πάνω από 80% των ετήσιων άμεσων φόρων.

Ερωτήματα για το μέλλον: Η δύσκολη σχέση Ασφαλιστικού και ανάπτυξης

Το θέμα της οικονομικής ανάπτυξης –κυρίως των ρυθμών μεγέθυνσης– είναι το κεντρικό μέγεθος στο οποίο, τελικά, επικεντρώνεται η πιο σημαντική επίδραση του Ασφαλιστικού. Η επίδραση αυτή δεν προκύπτει μόνο όταν το Ασφαλιστικό είναι ελλειμματικό, αλλά και από αυτό καθαυτό το βάρος των συντάξεων στο ΑΕΠ. Υψηλό βάρος σημαίνει ότι ένα δυσανάλογα μεγάλο τμήμα του πληθυσμού δεν παράγει. Καταναλώνει. Αυξημένη κατανάλωση σημαίνει λιγότερες επενδύσεις, που με τη σειρά τους οδηγούν σε πιο αδύναμους ρυθμούς μεγέθυνσης, χαμηλότερη απασχόληση, μεγαλύτερη ανεργία, χαμηλούς μισθούς. Οι προβλέψεις πολλών διεθνών οργανισμών (ΟΟΣΑ, ΔΝΤ, ΕΕ) για τους μακροχρόνιους ρυθμούς μεγέθυνσης της ελληνικής οικονομίας κυμαίνονται μεταξύ 1% και 1,3%, ενώ γήρανση, υπογεννητικότητα, εκπαίδευση, κλιματική αλλαγή, χρέος κ.ά. θα βαραίνουν όλο και περισσότερο στη δυναμική αυτή. Η ικανότητα της ελληνικής οικονομίας να ωθήσει προς τα επάνω αυτό το 1%-1,3% θα είναι σημαντική επιτυχία.

Ασφαλιστικό και μεγέθυνση συνδέονται με μια σχέση αλληλεξάρτησης. Μεγάλα ελλείμματα του ασφαλιστικού αποτελούν και αίτιο χαμηλών ρυθμών μεγέθυνσης, που σημαίνει ότι οι μακροοικονομικές και αναπτυξιακές επιδόσεις της χώρας, εκτός από άλλους παράγοντες, επηρεάζονται και από τα χαρακτηριστικά του ασφαλιστικού. Βιωσιμότητα του ασφαλιστικού συστήματος και αναπτυξιακή ικανότητα της οικονομίας πρέπει να έρθουν σε μια ισορροπία. Διαφορετικά, η αρνητική επίδραση του ενός θα συμπαρασύρει προς την ίδια κατεύθυνση και το δεύτερο. 

Στον Πίνακα 3 παρουσιάζονται ορισμένες μακροοικονομικές σχέσεις, που είναι άμεσα συνδεδεμένες με τη μεγέθυνση της οικονομίας. Πρακτικά, η αλλαγή από τον εξωτερικό δανεισμό σε εσωτερικές πηγές χρηματοδότησης σήμαινε ότι, αντί τα ελλείμματα του Ασφαλιστικού να οδηγούν στην αύξηση του δημόσιου χρέους, όπως στη δεκαετία του 2000 μέχρι την κρίση, οδηγούν σε μείωση της αποταμίευσης και των επενδύσεων και αύξηση της κατανάλωσης. Η σχέση κατανάλωση/ΑΕΠ, που είχε αυξηθεί ήδη από το 85,2% (2000) στο 91,4% (2009), κινήθηκε μεταξύ 2010 και 2018 κοντά στο 90%, και κυμαίνεται κοντά στο ποσοστό αυτό, δεδομένου ότι, εξ ορισμού, η αύξηση των ελλειμμάτων του ασφαλιστικού κατά 3-4 ποσοστιαίες μονάδες από το 2009  και μετά σημαίνει αντίστοιχη αύξηση της κατανάλωσης. Αντίστοιχα, η σχέση «καθαρή αποταμίευση»/ΑΕΠ από -0,5% το 2006 επιδεινώθηκε έντονα τα επόμενα χρόνια της κρίσης, και διαμορφώνεται στο -3,1% το 2022, ενώ η σχέση επενδύσεις/ ΑΕΠ κινείται στο 13% με 14% περίπου – το χαμηλότερο στην ΕΕ. Οι παραπάνω σχέσεις είναι οι δυσμενέστερες στην ΕΕ και εγείρουν σοβαρά ερωτηματικά για το πώς μπορεί να προχωρήσει η ανάπτυξη της χώρας με τόσο χαμηλά μεγέθη επένδυσης και αποταμίευσης.

Οι εξελίξεις αυτές από αναπτυξιακή άποψη έχουν κρίσιμες επιπτώσεις. Αποταμίευση και επένδυση προσδιορίζουν αν ο ρυθμός μεγέθυνσης θα είναι υψηλός, χαμηλός ή και αρνητικός, αν θα αυξάνονται τα εισοδήματα, θα ενισχύεται η κοινωνική πολιτική, θα γίνονται επενδύσεις σε υποδομές, γενικά αν θα προωθείται ο παραγωγικός μετασχηματισμός. Η θέση ότι και η κατανάλωση συμβάλλει εξίσου στο ΑΕΠ, όπως και οι επενδύσεις, μηδενίζει το γεγονός ότι οι επενδύσεις δημιουργούν ΑΕΠ και μεγέθυνση για περισσότερα επόμενα χρόνια, και βελτιώνουν το βιοτικό επίπεδο. Αντίθετα, η κατανάλωση επηρεάζει μόνο τον χρόνο που γίνεται και, σε συνδυασμό με χαμηλό επίπεδο επενδύσεων, οδηγεί βαθμιαία σε ισχνά επίπεδα ΑΕΠ και βιοτικού επιπέδου ή και σε συρρίκνωσή τους, υπονομεύοντας τις ίδιες τις συντάξεις και τα εισοδήματα γενικά.

Επιπλέον, σήμερα, ορισμένα δεδομένα έχουν αλλάξει σημαντικά. Η γήρανση του πληθυσμού είναι βεβαιότητα, η υπογεννητικότητα επίσης, και το ερώτημα είναι ποια είναι η βιωσιμότητα του ασφαλιστικού συστήματος από προοπτική άποψη. Το 2050 είναι ένα λογικό ορόσημο για μια απάντηση, καθώς πιο μακροχρόνιες προβλέψεις ενέχουν μεγαλύτερες αβεβαιότητες. Ο παράγοντας «γήρανση» είναι κρίσιμος για το θέμα αυτό. Στον Πίνακα 4 περιλαμβάνονται δύο σημαντικές σχέσεις: η αναλογία του πληθυσμού πάνω από 65 έτη, αφενός, προς τον πληθυσμό 20-64 ετών και, αφετέρου, προς τους απασχολούμενους 20-64 ετών. Στον δε Πίνακα 5 αναφέρονται οι προβλέψεις για την εξέλιξη των δαπανών του Ασφαλιστικού μέχρι το 2050, που δείχνουν μείωση μόνο κατά μία ποσοστιαία μονάδα του ΑΕΠ (από 14,6% σε 13,6%).

Ειδικότερα, ο δείκτης δημογραφικής εξάρτησης (old-age dependency ratio) προβλέπεται να διπλασιαστεί σχεδόν (από 39% το 2022 στο 74,4% το 2050). Τα αντίστοιχα μεγέθη στην ΕΕ-28 σημειώνουν σημαντικά πιο ήπια μεταβολή. Ο ακόμα πιο σημαντικός δείκτης της οικονομικής δημογραφικής εξάρτησης (economic old-age dependency ratio, δηλαδή η σχέση πληθυσμού άνω των 65 ετών προς τον απασχολούμενο πληθυσμό 15-64 ετών)7 θα επιδεινωθεί, αντίστοιχα, από το 56,2% στο 93,6%, που εκφράζει μια πολύ ανησυχητική εξέλιξη (Πίνακας 4).

Το ερώτημα είναι πώς με τέτοια επιδείνωση της γήρανσης και της σχέσης ηλικιωμένων και εργαζομένων μπορεί η ασφαλιστική δαπάνη να διαμορφωθεί στο 13,6%. Εκτιμήσεις δείχνουν ότι η δημογραφική επιδείνωση από μόνη της θα συμβάλει σημαντικά στην επιδείνωση του ασφαλιστικού ελλείμματος (κατά 7,7 ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ)8 και ότι η αντιστάθμιση της επίδρασης αυτής θα γίνει με σημαντική μείωση του ποσοστού αναπλήρωσης (και, συνεπώς, του ύψους των συντάξεων), με αύξηση ορίων ηλικίας για συνταξιοδότηση και με την προϋπόθεση μιας σημαντικής αύξησης του ποσοστού απασχόλησης. Ένα ερώτημα είναι κατά πόσον η τελευταία αυτή υπόθεση θα υλοποιηθεί πράγματι αν θα σημειωθεί φυγή νέων στο εξωτερικό ή/και εισροή μεταναστών και αν η απασχόληση θα συνδέεται με δραστηριότητες χαμηλής, μέσης ή υψηλής παραγωγικότητας, ώστε να έχει τις ανάλογες επιδράσεις στη μεγέθυνση, στο βιοτικό επίπεδο και σε πολλές άλλες σχέσεις.

Εκτιμήσεις σε βάθος τόσων δεκαετιών είναι, πάντως, εξαιρετικά επισφαλείς. Ήδη, αν συγκριθούν οι σημερινές εκτιμήσεις με αυτές δύο ή τεσσάρων ετών πριν, διαπιστώνονται συνεχείς αλλαγές. Ακόμα και το 2024, ίδιες πηγές αναφέρουν αρκετά διαφορετικές εκτιμήσεις για το σήμερα και το μέλλον (βλ. Πίνακα 5 για την Ελλάδα). Επιπλέον, οι εκτιμήσεις υποθέτουν γραμμικές εξελίξεις για την πορεία των οικονομικών μεγεθών, καθώς και ευνοϊκές υποθέσεις (π.χ. υψηλός ρυθμός μεγέθυνσης, μεγάλη μείωση ανεργίας κ.ά.), που η εμπειρία έχει δείξει ότι συχνά δεν συντρέχουν. Επίσης, εξετάζοντας τα μεγέθη αυτά, τείνει να παραβλέψει κανείς ότι το διάστημα από σήμερα μέχρι το 2050 είναι μια πολύ μεγάλη περίοδος, η οποία θα είναι δύσκολη για τους συνταξιούχους και όλη την κοινωνία, και ότι η βελτίωση ή η επιδείνωση των ασφαλιστικών μεγεθών και οι οικονομικές επιδόσεις θα επηρεάσουν τη ζωή ενός μεγάλου τμήματος της κοινωνίας. 

Το Ασφαλιστικό συνδέεται στενά και με τη διαγενεακή δικαιοσύνη, οι προεκτάσεις της οποίας επίσης επηρεάζουν την αναπτυξιακή εξέλιξη της χώρας. Οι επιβαρύνσεις των νεότερων γενεών για τις συντάξεις είναι πλέον όλο και μεγαλύτερες σε σύγκριση με το παρελθόν, σε απόλυτα και σχετικά μεγέθη. Αν συγκριθούν οι δαπάνες για το Ασφαλιστικό, που αφορούν τις μεγάλες ηλικίες, με τις δαπάνες για Εκπαίδευση, που αφορούν τον νέο πληθυσμό και, συνεπώς, τις αναπτυξιακές προοπτικές της χώρας, διαπιστώνεται μια έντονη ασυμμετρία (βλ. Πίνακα 6). Οι δαπάνες για την Εκπαίδευση αντιστοιχούν στο 38,2% των δαπανών για συντάξεις στην ΕΕ-27, αλλά στο 28,7% στην Ελλάδα. Η διαφορά αυτή δεν ευνοεί ούτε το Δημογραφικό ούτε την οικονομική ανάπτυξη ούτε τη διαγενεακή δικαιοσύνη.

Οι συνέπειες των σχέσεων αυτών για τις νέες γενιές είναι ένα από τα πιο ακανθώδη προβλήματα. Με τον τρόπο που αναπτύχθηκε η ελληνική οικονομία συνολικότερα, οι υποθήκες που θα επιβαρύνουν τις νεότερες γενιές είναι δυσβάστακτες: ένα τεράστιο χρέος (160% περίπου του ΑΕΠ σήμερα και, πάντως, το τρίτο μεγαλύτερο διεθνώς), το οποίο θα πρέπει να αποπληρώνουν και η εξυπηρέτηση του οποίου θα απαιτεί συνεχείς επιβαρύνσεις ή περιοδικές διαπραγματεύσεις και συμφωνίες με τους δανειστές, ένα Ασφαλιστικό με τα χαρακτηριστικά που αναφέρθηκαν, μια ανεργία από τις υψηλότερες στην ΕΕ, ένα εκπαιδευτικό σύστημα που εφοδιάζει τους νέους με γνώσεις για να διεκδικήσουν μισθούς που κυμαίνονται (σε καθαρή βάση) μεταξύ 400 και 850 ευρώ, κλιματική αλλαγή και ένα αδύναμο παραγωγικό σύστημα.

Οι παραπάνω διαπιστώσεις δείχνουν ότι το μεγάλο δημοσιονομικό βάρος του Ασφαλιστικού θα διατηρηθεί για δεκαετίες.9 Κυβερνήσεις και κοινωνία, σιωπηρά, και παρά τις πολύ προβληματικές συνέπειες που αναφέρθηκαν, έχουν αποδεχθεί να πορεύονται με μεγάλα ελλείμματα του Ασφαλιστικού, προκειμένου να μη διαταραχθούν ξανά οι κοινωνικο-πολιτικές ισορροπίες. Η αποδοχή της σημερινής κατάστασης σημαίνει μια πολύ σημαντική διπλή μετατόπιση κόστους: αφενός, μεταξύ μεγαλύτερων γενεών, οι οποίες αυξάνουν το βιοτικό τους επίπεδο σε βάρος των επόμενων γενεών, και, αφετέρου, μεταξύ κυβερνητικών σχημάτων, που το καθένα περνάει ένα επικίνδυνο οικονομικό και κοινωνικό πρόβλημα στο επόμενο.

Αν οι διαπιστώσεις αυτές αφορούν κυρίως τις επιπτώσεις από την αδυναμία να υπάρξει μια σοβαρή μεταρρύθμιση στο Ασφαλιστικό μέχρι τώρα, το πρόβλημα σήμερα παίρνει διαφορετική υφή. Έπειτα από δύο δεκαετίες αδράνειας και παρά τις αλλαγές στα χρόνια της κρίσης, το «παιχνίδι έχει κλείσει», οι προοπτικές έχουν παγιωθεί και έχουν διαμορφωθεί δεδομένα που καθιστούν πολύ επώδυνες τις σοβαρές αλλαγές στο Ασφαλιστικό. Πάνω από 2,5 εκατομμύρια πολίτες έχουν περάσει στη σύνταξη και πρέπει να έχουν μια εισοδηματική στήριξη στον κύκλο αυτόν της ζωής τους.

Όμως, παράλληλα, ένα ακόμα μεγαλύτερο τμήμα της κοινωνίας πιέζεται ήδη έντονα λόγω των υψηλών κοινωνικών εισφορών και των ακόμα υψηλότερων φόρων, της ανεργίας, της φυγής νέων στο εξωτερικό, των χαμηλών μισθών και της προσφυγής σε μαύρη εργασία. Ο δείκτης εξάρτησης 93,6% των ηλικιωμένων από όσους εργάζονται (Πίνακας 4) σημαίνει ότι η σύνταξη ενός συνταξιούχου θα πρέπει να καλύπτεται από έναν εργαζόμενο, στοιχείο που οδηγεί ευθέως σε ισχυρές κοινωνικές εντάσεις. Στο σκηνικό αυτό, δοκιμάζονται και τα αναπτυξιακά όρια της χώρας σε συνθήκες που θα γίνονται όλο και πιο δύσκολες.

Ένα νέο στοιχείο σήμερα είναι η σύμπτωση του Ασφαλιστικού με την ανάδειξη πολλών άλλων άμεσων απειλών και κινδύνων (γήρανση, υψηλό δημόσιο χρέος, χαμηλές επενδύσεις και χαμηλή μεγέθυνση, τεχνολογικές ανατροπές, μεγάλες διεθνείς ανακατατάξεις, ασταθές χρηματοοικονομικό σύστημα, πανδημίες, κλιματική αλλαγή, ενεργειακό). Είναι διαφορετικό να έχει μια κοινωνία να αντιμετωπίσει ένα μεμονωμένο πρόβλημα, όπως το Ασφαλιστικό, από το να είναι αντιμέτωπη με περισσότερα και σοβαρά προβλήματα παράλληλα, μεταξύ των οποίων και το Ασφαλιστικό. Η Ελλάδα, παρά τα πλήγματα που έχει δεχθεί, έχει δυνατότητες να εκμεταλλευτεί τα χρόνια μέχρι τις αρχές της επόμενης δεκαετίας. Δεν είναι πλέον πολλά. Ούτε το εγχείρημα είναι εύκολο. Διαφορετικά, η χώρα από το 2030 και μετά θα βρεθεί σε πιο δύσκολη θέση – όλα θα είναιτότε πιο δύσκολα.

Στην ουσία, το ερώτημα δεν είναι πού πάει το Ασφαλιστικό, αλλά πού πάει η χώρα με όλα τα σημερινά δεδομένα και το Ασφαλιστικό στη σημερινή κατάσταση. Πόση είναι η επίδραση του υψηλού ελλείμματός του; Γιατί συνεχώς πάμε λίγα βήματα εμπρός και πολλά πίσω; Νοοτροπίες, αντιλήψεις, συμπεριφορές, ιδεοληψίες; Η απάντηση δεν είναι εύκολη, γιατί δεν αφορά μόνο το Ασφαλιστικό.

Σε κάθε περίπτωση, οι εξελίξεις που διαφαίνονται, θα σημαίνουν, εκ των πραγμάτων, μια νέα κατανομή κινδύνων, ανάλογα με τις πολιτικές προτεραιότητες που θα τεθούν –ή δεν θα τεθούν– και τα τμήματα της κοινωνίας που θα επιβαρυνθούν ή θα ωφεληθούν περισσότερο ή λιγότερο. Ίσως, όμως, το μεγαλύτερο ρίσκο βρίσκεται αλλού: Όταν μια κοινωνία αρχίσει να δέχεται πολλές και μεγάλες πιέσεις, μπορεί να μη θελήσει ή και να μην έχει τη δυνατότητα να αντιδράσει επαρκώς, με αποτέλεσμα να παραιτηθεί από την αντιμετώπισή τους. Αυτό θα σήμαινε ότι, εκτός από τους πρωτογενείς κινδύνους στους οποίους αναφέρθηκα, διαμορφώνεται και ένας δευτερογενής κίνδυνος: να έχουμε ένα πολιτικό σύστημα και μια κοινωνία που αδιαφορούν και αρνούνται να διορθώσουν την πορεία της χώρας.

* O Τάσος Γιαννίτσης είναι Ομότιμος καθηγητής Οικονομικών Επιστημών του Πανεπιστημίου Αθηνών.

Παραπομπές

1. Μια σειρά από τα θέματα αυτά αναλύονται και στο Γιαννίτσης, Τ. (2020). Ασφαλιστικό, ανάπτυξη, μακροοικονομία: Οι κρίσιμες διασυνδέσεις. Πατάκης και Γιαννίτσης, Τ. (2016). Το Ασφαλιστικό και η κρίση. Πόλις.

2. Βλ. OECD (2019). Pensions at a glance, σ. 147.

3. Στις δαπάνες για συντάξεις των ασφαλιστικών ταμείων προστέθηκαν και οι δαπάνες του ΕΚΑΣ που αφορούσαν χαμηλοσυνταξιούχους μέχρι την κατάργησή τους, όπως και οι ξέχωρες δαπάνες του Δημοσίου για τις συντάξεις των δημοσίων υπαλλήλων, μέχρι την ένταξή τους στον νέο φορέα (ΕΦΚΑ) (βλ. στήλη 3 του Πίνακα 1).

4. Δεν υπάρχουν ακόμα διαθέσιμα στοιχεία για την ΕΕ μετά το 2020.

5. Από 106 δισ. ευρώ το 2000 σε 300 δισ. ευρώ το 2009. Βλ. Τράπεζα της Ελλάδας (2002). Ετήσια Έκθεση του Διοικητή, σ. 249 και Τράπεζα της Ελλάδας (2011). Ετήσια Έκθεση του Διοικητή, σ. 120.

6. Διαφορά που περιλαμβάνει τα 57 δισ. ευρώ διαφορά δημόσιου χρέους 2009-2022 και τα 97 δισ. ευρώ από τους δανειστές, που διαγράφηκαν με τη διαδικασία PSI (Private Sector Involvement – Συμμετοχή του Ιδιωτικού Τομέα) το 2012.

7. Η πληθυσμιακή αυτή ομάδα είναι πιο σημαντική για τον δείκτη, καθώς δεν περιλαμβάνει όσους δεν εργάζονται.

8. European Commission (2024). Ageing Report – Economic and Budgetary Projections for the EU Member States (2022-2070), σ. 48 και έπειτα.

9. Ακόμα και το πρόσφατο Ασφαλιστικό (Ν. 4670/2020) και η αναλογιστική μελέτη που το συνοδεύει, όπως και άλλες μελέτες στο παρελθόν, αλλά και οι εκτιμήσεις της ΕΕ και του ΟΟΣΑ για το 2050 ή το 2070 προβλέπουν ότι η Ελλάδα θα πορευτεί με έλλειμμα στο Ασφαλιστικό της τάξης του 12%-13% μέχρι το 2070.

Μπορείτε, επίσης, να δείτε το σύντομο βίντεο που συνοδεύει την έκδοση του βιβλίου «1974 - ___», στο οποίο 4 από τους συγγραφείς το βιβλίου ρίχνουν φως στις αλλαγές που συντελέστηκαν τις πέντε τελευταίες δεκαετίες στον τομέα τους.