espa_mia_amartoli_polyploki_istoria
Photography: Christian Schnettelker / Flickr
Αρθρογραφια |

Η Δομή του ΕΣΠΑ 2007-2013

Μια καταγράφη της δαιδαλώδους δομής του ΕΣΠΑ. Πώς έρχονται τα χρήματα; Πού πάνε; Ποιος αποφασίζει τι θα γίνουν; Και πώς αξιολογούνται τελικά τα έργα;

Η προηγούμενη περίοδος του ΕΣΠΑ, 2007 - 2013, έχει ήδη λήξει. Τα προβλήματα που παρουσιάστηκαν κατά τη διάρκειά της είναι πολλά. Κατά πόσο όμως είναι συστημικά; Κατά πόσο σχετίζονταν με τον μηχανισμό που ελέγχει τη ροή και την κατανομή των χρημάτων καθώς και την αξιολόγηση των έργων; Είναι η πολύπλοκη γραφειοκρατική διαδικασία ένας από τους λόγους για τους οποίους ενθαρρύνονται μεσάζοντες και παρουσιάζονται στρεβλώσεις; Τελεσίδικη απάντηση δεν υπάρχει. Υπάρχει όμως η διαδικασία και έχει νόημα κάποιος να ασχοληθεί μαζί της, να την παρατηρήσει και να αναζητήσει κάποιες από τις αιτίες των παθογενειών. Ποια υπήρξε λοιπόν η διαδρομή των χρημάτων από τον προϋπολογισμό της Ευρωπαϊκής Ενωσης ως τους αναδόχους των έργων και των ενισχύσεων για την περίοδο 2007-2013;

Περίπου αυτή:

Ένα infographic που περιγράφει την δομή του ΕΣΠΑ

Πρόκειται ομολογουμένως για ένα γραφειοκρατικό λαβύρινθο, μια διαδικασία σχεδιασμού, εγκρίσεων, αναθέσεων, υλοποίησης και ελέγχου που μοιάζει αναίτια περίπλοκη, εξαιρετικά χρονοβόρα και φρικτά δαιδαλώδης. Το παραπάνω infographic είναι ενδεικτικό, αλλά παρακάτω θα προσπαθήσουμε να περιγράψουμε συνοπτικά με λόγια την αλληλουχία υπηρεσιών και φορέων που εμπλέονται στο σχεδιασμό και την υλοποίηση των έργων.

Το ΕΣΠΑ, όπως έχουμε γράψει και αλλού, είναι διαρθρωμένο σε τομεακά Επιχειρησιακά Προγράμματα και σε Περιφερειακά Επιχειρησιακά Προγράμματα, τα οποία έχουν καθοριστεί ήδη από την πρόταση που έχει υποβάλλει η Ελλάδα στην Κομισιόν στην αρχή κάθε περιόδου. Για την περίοδο 2007-2013, η διαδικασία λειτούργησε ως εξής: Mετά την ενσωμάτωση της εγκεκριμένης από την Ευρώπη πρότασης αυτής στην εθνική νομοθεσία, την ευθύνη ανέλαβε η τότε Γενική Γραμματεία Δημοσίων Επενδύσεων (γνωστή ως Γενική Γραμματεία ΕΣΠΑ) στο σημερινό υπουργείο Οικονομίας, Υποδομών, Ναυτιλίας και Τουρισμού.

Τα “θεματικά” Επιχειρησιακά Προγράμματα (υπήρχαν εννέα από αυτά στο ΕΣΠΑ 2007-2013) αντανακλούν τις ανάγκες σε εθνικό επίπεδο και η αρμοδιότητα της διαχείρισης των κονδυλίων τους περνάει στα αντίστοιχα υπουργεία. Για παράδειγμα, την ευθύνη του "Επιχειρησιακού Προγράμματος Διοικητική Μεταρρύθμιση", το οποίο επιβλέπει έργα σχετικά με την απλοποίηση της δημόσιας διοίκησης, κ.λ.π., έχει το υπουργείο Διοικητικής Μεταρρύθμισης.

Αντιστοίχως, τα δεκατρία Περιφερειακά Επιχειρησιακά Προγράμματα αντανακλούν τις ανάγκες σε τοπικό επίπεδο και υλοποιούνται από τις δεκατρείς περιφέρειες της χώρας.

Πρώην στέλεχος της μηχανοργάνωσης λέει: “Πολλοί αδυνατούν να κατανοήσουν ότι η αλλαγή μιας πρότασης στο ΦΕΚ, μπορεί για εμάς να σημαίνει έξι παραπάνω μήνες δουλειάς, κατά τους οποίους θα πάνε πίσω οι υπόλοιπες εργασίες μας”

Στα υπουργεία, οι υπηρεσίες οι οποίες διαχειρίζονται την απορρόφηση των κονδυλίων του ΕΣΠΑ λέγονται Διαχειριστικές Αρχές και συνήθως είναι γενικές ή ειδικές γραμματείες εντός τους. Επιλέγουν τα έργα, καθορίζουν τα κριτήρια, τις διαδικασίες, τους όρους και τους αρμόδιους να παράσχουν πληροφορίες, και επιβλέπουν τα στάδια εξέλιξης του έργου. Οι Διαχειριστικές Αρχές απασχολούν συνήθως από 30 έως 80 υπαλλήλους, ανάλογα με το εύρος του Επιχειρησιακού Προγράμματος το οποίο επιβλέπουν. Τους αναλογεί αξιοσημείωτος λόγος στη διαμόρφωση όχι μόνο των θεματικών, αλλά και των γενικότερων κατευθύνσεων του ΕΣΠΑ.

Στο διάστημα αμέσως μετά τη συμφωνία Ελλάδας - Ε.Ε., οι αρμόδιες αρχές προβαίνουν σε διαβούλευση με εθνικούς ή τοπικούς φορείς προκειμένου να καθοριστούν τα έργα τα οποία ανταποκρίνονται στις εκάστοτε ανάγκες. Στη συγκεκριμένη βάση γίνονται οι προκηρύξεις των έργων και εν συνεχεία οι αναθέσεις, η υλοποίηση κ.λ.π.

Ανάλογα με το είδος του έργου, επιλέγονται οι δικαιούχοι και, μετά από τους σχετικούς διαγωνισμούς, οι ανάδοχοι των έργων. Με τη συμβασιοποίηση του έργου διενεργείται η νομική δέσμευση των χρημάτων και, ανάλογα με τις παραμέτρους του έργου, έπεται η δαπάνη. Η εκταμίευση του ποσού "περνάει" επίσης μέσα από το Γενικό Λογιστήριο του Κράτους αλλά και την Τράπεζα της Ελλάδος.

Στη διάρκεια όλης της διαδικασίας, υπάρχουν δύο υπηρεσίες του υπουργείου Οικονομίας, Υποδομών, Ναυτιλίας και Τουρισμού, οι οποίες διαδραματίζουν κομβικό ρόλο στην υλοποίηση των επιχειρησιακών προγραμμάτων. Αρχικά είναι το Ολοκληρωμένο Πληροφοριακό Σύστημα, όπου καταχωρίζεται κάθε πράξη η οποία αφορά τη διαδικασία του ΕΣΠΑ. Το Ολοκληρωμένο Πληροφοριακό Σύστημα δημιουργεί τους κωδικούς των έργων και διαχειρίζεται το εσωτερικό σύστημα business intelligence, καθώς και την “ανοιχτή” ιστοσελίδα anaptyxi.gov.gr, όπου αναρτώνται τα έργα τα οποία εντάσσονται καθώς και πολλές πληροφορίες για αυτά.

Δεν λείπουν οι ιστορίες ασυνεννοησίας μεταξύ των στελεχών του ΟΠΣ και του πολιτικού προσωπικού. Πρώην στέλεχος της υπηρεσίας μας εξήγησε: “Πολλοί αδυνατούν να κατανοήσουν ότι η αλλαγή μιας πρότασης στο ΦΕΚ με μια τροπολογία, μπορεί για εμάς να σημαίνει έξι παραπάνω μήνες δουλειάς, κατά τους οποίους θα πάνε πίσω οι υπόλοιπες εργασίες μας”.

Κατά την προηγούμενη περίοδο, οι ίδιες υπηρεσίες που ανέθεταν τα έργα στους δικαιούχους, οι Διαχειριστικές Αρχές, καλούνταν να κάνουν και την αξιολόγησή τους.

Η δεύτερη υπηρεσία είναι η ΜΟΔ, δηλαδή η Μονάδα Οργάνωσης και Διαχείρισης Αναπτυξιακών Προγραμμάτων. Η ΜΟΔ ιδρύθηκε το 1996, όταν ακόμη “έτρεχε” το δεύτερο Κοινοτικό Πλαίσιο Στήριξης, και στελεχώθηκε από προσωπικό που είχε προϋπηρεσία κυρίως σε συμβουλευτικές ή τεχνικές εταιρείες στον ιδιωτικό τομέα. Σήμερα απασχολεί περίπου 1.200 υπαλλήλους, οι περισσότεροι από τους οποίους είναι αποσπασμένοι στις Διαχειριστικές Αρχές, ενώ μόλις 100-120 εργάζονται στην κεντρική υπηρεσία της ΜΟΔ διοργανώνοντας δράσεις όπως σεμινάρια, ημερίδες, κ.λ.π. Η εμπειρία των υπαλλήλων της ΜΟΔ σε πολλές περιπτώσεις καλύπτει κενά τα οποία δημιουργούν η ελλιπής κατάρτιση των υπαλλήλων υπουργείων και περιφερειών και συχνά πυροδοτεί και έριδες μεταξύ τους. Οι ίδιοι οι ΜΟΔίτες αυτοσαρκάζονται ως “νεροκουβαλητές του ΕΣΠΑ”.

Εφόσον η Διαχειριστική Αρχή ή ο ενδιάμεσος φορέας διαπιστώσουν παραβάσεις, τα έργα μπορούν να ακυρωθούν -ολόκληρα ή μέρος τους- από τις ίδιες υπηρεσίες. Ωστόσο, αξίζει να σημειωθεί ότι είναι οι ίδιες υπηρεσίες οι οποίες ανέθεσαν τα έργα στους δικαιούχους, καθόρισαν τα κριτήρια και αποφάσισαν την υλοποίησή τους, οπότε τα περιθώρια αυστηρότητας είναι, μοιραία, αμφιλεγόμενα.

Εκτός των Διαχειριστικών Αρχών ή ενδιάμεσων φορέων, ως Αρχή Ελέγχου έχει οριστεί η Επιτροπή Δημοσιονομικού Ελέγχου, η οποία ανήκει στο Γενικό Λογιστήριο του Κράτους (που υπάγεται στο υπουργείο Οικονομικών), μακρυά από τη δικαιοδοσία του υπουργείου Οικονομίας, Υποδομών, Ναυτιλίας και Τουρισμού που επιβλέπει συνολικά ή του υπουργείου που επιβλέπει το κάθε Επιχειρησιακό Πρόγραμμα.

Η Επιτροπή Δημοσιονομικού Ελέγχου μπορεί να διενεργήσει ελέγχους σε κάθε παράμετρο υλοποίησης ενός έργου, καθώς και σε κάθε επίπεδο του επιχειρησιακού προγράμματος, ενώ αν διαπιστώσει παραβάσεις έχει τη δικαιοδοσία να ενημερώσει ως και τον αρμόδιο εισαγγελέα. Ωστόσο, αν και έχει τη δυνατότητα μίσθωσης "εξωτερικών" εμπειρογνωμόνων, περιγράφεται ως μια υποστελεχωμένη υπηρεσία, ειδικά αν αναλογιστεί κανείς το εύρος των διαδικασιών που καλείται να ελέγξει. Δειγματοληπτικούς ελέγχους πραγματοποιούν επίσης οι σχετικές υπηρεσίες της Κομισιόν.

Οι αξιολογήσεις κατά τη διάρκεια και έπειτα από την υλοποίηση των έργων, διενεργούνται κυρίως από την Επιτροπή Δημοσιονομικού Ελέγχου και τις ευρωπαϊκές DG Comp και η DG Regio. Η αξιολόγηση σε αυτό το στάδιο συνίσταται στο κατά πόσο τηρήθηκαν οι παράμετροι της σύμβασης που υπογράφηκε.

Ολοι οι συνομιλητές της διαΝΕΟσις κατά τη διάρκεια της έρευνας επιβεβαίωσαν ότι ο έλεγχος είναι ενδελεχής, συμβαίνει σε κάθε στάδιο της υλοποίησης του έργου και υπάρχουν περιπτώσεις κατά τις οποίες έχουν διαπιστωθεί παραβάσεις και έχουν επιβληθεί πρόστιμα.

Αντιθέτως, τα σχόλια σχετικά με την προκαταρκτική αξιολόγηση του ΕΣΠΑ 2007 - 2013  που δημοσιεύτηκε τον Ιανουάριο τη 2007 και είχε ως σκοπό να "καθοδηγήσει" τη σκοπιμότητα των έργων που θα εντάσσονταν στο πρόγραμμα είναι αποκαλυπτικά: "Πρόκειται για ανάλυση, η οποία βρίθει σε γενικοτητες", σχολιάζει αξιόπιστη πηγή. "Επιχειρείται μια ανάλυση τύπου SWOT (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats) κάθε άλλο παρά λεπτομερής και διεισδυτική. Καθώς τα επιχειρησιακά προγράμματα εξειδικεύονται περαιτέρω, ακόμη και αυτή η υποτυπώδης αξιολόγηση, από τις Επιτροπές Παρακολούθησης, εντός των Διαχειριστικών Αρχών τείνει στην απόλυτη εξαφάνιση", καταλήγει.

Είναι σαφές ότι, παρά τα όποια προβλήματα, το ΕΣΠΑ λειτούργησε σε ένα βαθμό. Τα χρήματα απορροφήθηκαν, κάποια έργα υλοποιήθηκαν και οι πόροι των ευρωπαϊκών διαρθρωτικών ταμείων κατέληξαν στην ελληνική οικονομία. Ωστόσο, τα εμπόδια παρέμειναν αρκετά και, κατά πολλούς, μια δαιδαλώδης, σύνθετη και άκαμπτη γραφειοκρατική δομή που θα έπρεπε να είναι μέρος της λύσης, υπήρξε μέρος του προβλήματος.