Photography: heipei /Flickr
Αρθρογραφια |

Η Πρώτη Επίσημη, Πλήρης, Συνολική Κριτική Των Ελληνικών Μνημονίων

Η έκθεση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου προσφέρει ενδιαφέροντα στοιχεία για όσα πέτυχαν αλλά και δεν πέτυχαν τα τρία ελληνικά προγράμματα διάσωσης.

H έκθεση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου (ΕΕΣ) που δημοσιεύτηκε την περασμένη Πέμπτη έχει ως βασικό στόχο της την αξιολόγηση της συμμετοχής της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στον σχεδιασμό καθώς και στην εφαρμογή των τριών ελληνικών μνημονίων, του 2010, του 2012 και του 2015. (Αναφέρεται κυρίως στον σχεδιασμό του τρίτου μνημονίου καθώς η εφαρμογή του είναι σε εξέλιξη.)

Ταυτόχρονα όμως προσφέρει μια σπάνια πρόσβαση στη μηχανική των μνημονίων: στους τρόπους με τους οποίους σχεδιάστηκαν και εφαρμόστηκαν οι αξιολογήσεις και τα παραδοτέα, στην επικοινωνία μεταξύ των μελών της τρόικας/κουαρτέτου, στα πεδία όπου πέτυχαν, αλλά, κυρίως, εκεί όπου, σύμφωνα με την έκθεση, τα μνημόνια απέτυχαν.

Για να καταρτίσουν την έκθεση, οι ελεγκτές μελέτησαν τα έγγραφα των προγραμμάτων, τις εσωτερικές αναλύσεις της Κομισιόν, τα λογιστικά φύλλα των προβλέψεων βασικών οικονομικών δεικτών και τις σχετικές μελέτες διεθνών οργανισμών. Έκαναν συνεντεύξεις με στελέχη ελληνικών (Τράπεζα της Ελλάδος, υπουργεία, ενώσεις), ευρωπαϊκών (Επιτροπή, ESM) και διεθνών φορέων (ΔΝΤ, ΟΟΣΑ). Μάλιστα, χρησιμοποιούν σκληρή γλώσσα εναντίον της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας που “αμφισβήτησε την εντολή του ΕΕΣ” και “παρείχε ανεπαρκείς πληροφορίες ως αποδεικτικά στοιχεία”.

Πρόκειται μάλλον για την πρώτη τέτοιου είδους, συνολικότερη και “εξωτερική”, αξιολόγηση συγκεκριμένα των ελληνικών μνημονίων. Άλλωστε, το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο είναι ένας θεσμός της ΕΕ που λειτουργεί ως ανεξάρτητος εξωτερικός ελεγκτής για δημοσιονομικά θέματα και τα στελέχη του δεν συμμετείχαν με κανένα τρόπο στον σχεδιασμό ή στην εφαρμογή των προγραμμάτων.

Η περίοδος της κρίσης σε ένα γράφημα

Πηγή: ΕΕΣ

 

Η έκθεση σημειώνει με σαφήνεια ότι τα μνημόνια πέτυχαν τους πιο άμεσους και σημαντικούς στόχους τους, που ήταν ασφαλώς η αποφυγή της στάσης πληρωμών καθώς και η αποφυγή της κατάρρευσης του τραπεζικού συστήματος της χώρας, από το 2010 και έπειτα. Ωστόσο, εντοπίζουν πολυεπίπεδα, συχνά σοβαρά, προβλήματα στις διαδικασίες που ακολουθήθηκαν και στο πόσο αποτελεσματικές υπήρξαν.

Το πιο σημαντικό πρόβλημα που εντοπίζει η έκθεση είναι η έλλειψη σαφούς στρατηγικής, η οποία θα έπρεπε να περιλαμβάνει και να οργανώνει τις παρεμβάσεις στους διάφορους τομείς άσκησης πολιτικής. Σημειώνει ότι οι αλλαγές στα φορολογικά και στα εργασιακά έγιναν με κύριο γνώμονα τη δημοσιονομική εξυγίανση, ενώ στην περίπτωση της εξυγίανσης των τραπεζών υποστηρίζει ότι “δεν αξιολογήθηκε ο τρόπος με τον οποίο τα δημοσιονομικά μέτρα θα επηρέαζαν περαιτέρω τη φερεγγυότητα των οφειλετών των τραπεζών και κατ’ επέκταση την αγοραία αξία των δανείων τους”. Υπογραμμίζεται επιπλέον η απουσία στρατηγικής για την ανάπτυξη, ειδικά στα δυο πρώτα προγράμματα. Ως αποτέλεσμα αυτής της έλλειψης στρατηγικής διαμορφώθηκε ένα ασταθές οικονομικό πλαίσιο όπου, για παράδειγμα, το καθεστώς ΦΠΑ στη χώρα άλλαξε επτά φορές μέσα σε επτά χρόνια.

Ως “συμπτώματα” της παραπάνω έλλειψης στρατηγικής η έκθεση εντοπίζει μια σειρά από άλλες αρρυθμίες. Οι ελεγκτές εντόπισαν όρους των προγραμμάτων, ιδιαιτέρως στην αρχή τους, οι οποίοι δεν ήταν σαφείς και δεν παρέπεμπαν σε συγκεκριμένες, “μετρήσιμες” πολιτικές (πχ. “θέσπιση μέτρων για την διευκόλυνση συμπράξεων δημόσιου και ιδιωτικού τομέα”, “μέτρα για την ενίσχυση των εξαγωγών”, κλπ). Πιο χαρακτηριστικό είναι το παράδειγμα της διαχείρισης του “κόκκινου” χαρτοφυλακίου των τραπεζών το οποίο εντάχτηκε στο δεύτερο μνημόνιο με ασαφείς όρους. Μέχρι να αρχίσουν να υλοποιούνται τα μέτρα διστακτικά μετά τον Ιούλιο του 2013 (καθορισμός στόχων μείωσης των ανοιγμάτων, κλπ), το πρόβλημα είχε προλάβει να επιδεινωθεί σημαντικά.

 

Το πιο σημαντικό πρόβλημα που εντοπίζει η έκθεση είναι η έλλειψη σαφούς στρατηγικής, η οποία να περιλαμβάνει και να οργανώνει τις παρεμβάσεις στους διάφορους τομείς άσκησης πολιτικής.

 

Επιπλέον, δίνονται αρκετά παραδείγματα μεταρρυθμίσεων οι οποίες καλούνταν να υλοποιηθούν εντός μη ρεαλιστικών προθεσμιών, που είτε συμπαρέσυραν σε καθυστερήσεις ολόκληρες αξιολογήσεις (κατά πολύ περισσότερο από το προβλεπόμενο τρίμηνο, όπως φαίνεται στον παρακάτω πίνακα) είτε μεταφέρονταν από αξιολόγηση σε αξιολόγηση. Είναι χαρακτηριστικό το παράδειγμα του σχεδίου για την κατάργηση των πληρωμών με μετρητά και με επιταγές στις εφορίες και την αντικατάστασή του με σύστημα πληρωμών μέσω τραπεζικών εμβασμάτων, προκειμένου οι ταμίες να μπορέσουν να αξιοποιηθούν σε άλλες εργασίες. Ήταν όρος του δεύτερου μνημονίου και είχε προγραμματιστεί να “κλείσει” εντός του δεύτερου τριμήνου του 2012. Όμως, μέχρι το τέλος του 2014, δεν είχε υλοποιηθεί, παρότι οι αξιολογήσεις τυπικά “έκλειναν”.

 

Αξιολογήσεις των ελληνικών προγραμμάτων οικονομικής προσαρμογής

ΈτοςΑξιολόγησηΗμερομηνία της έκθεσης συμμόρφωσηςΔιάρκεια της αξιολόγησης (μήνες)
20101ο πρόγραμμαΜάιος 2010
1η αξιολόγησηΑύγουστος 20103
20112η αξιολόγησηΔεκέμβριος 20104
3η αξιολόγησηΦεβρουάριος 20112
4η αξιολόγησηΙούλιος 20115
5η αξιολόγησηΟκτώβριος 20113
20122ο πρόγραμμαΜάρτιος 20125
1η αξιολόγησηΔεκέμβριος 20129
20132η αξιολόγησηΜάιος 20135
3η αξιολόγησηΙούλιος 20132
20144η αξιολόγησηΑπρίλιος 20149
20153ο πρόγραμμαΑύγουστος 201516
2016Συμπληρωματικό ΜΣΙούνιος 201610

Πηγή: ΕΕΣ

 

Η έκθεση σημειώνει ότι ακόμη και οι διατυπώσεις της εκπλήρωσης ή μη των όρων στους σχετικούς “πίνακες ελέγχου” των αξιολογήσεων παρουσιάζουν αξιοσημείωτη δημιουργικότητα και ποικιλία: “μη εκπλήρωση”, “σε εξέλιξη”, “μη εκπλήρωση, επίτευξη προόδου”, “εκπλήρωση και σε εξέλιξη”, “μερική εκπλήρωση”, “εκπλήρωση σε μεγάλο βαθμό” και “καθυστέρηση”. Και φυσικά, η τυπική συμμόρφωση με κάποιον όρο, δηλαδή κυρίως η εισαγωγή πρωτογενούς νομοθεσίας, “δεν διασφάλιζε αποτελεσματική υλοποίησή του”.

Οι ελεγκτές κάνουν, ακόμη, ιδιαίτερη αναφορά και κριτική στις παρεμβάσεις στο τραπεζικό σύστημα. Σημειώνουν την αδυναμία ακριβούς πρόβλεψης των κεφαλαιακών αναγκών των τραπεζών, εξαιτίας της εξέλιξης του ΑΕΠ, που το 2011, το 2012 και το 2013 ήταν χειρότερη κατά τουλάχιστον 4,7% από το δυσοίωνο σενάριο της Επιτροπής, δημιουργώντας κατ αυτόν τον τρόπο την ανάγκη για συνεχείς ανακεφαλαιοποιήσεις. Σύμφωνα με τις εκτιμήσεις της έκθεσης, από τα 45,4 δισ. ευρώ των παρεμβάσεων προς συστημικές και υπό εκκαθάριση τράπεζες, μόνο τα 5,7 δισ. εκτιμάται ότι μπορεί να ανακτηθούν. Ακόμη γίνεται εκτενής αναφορά στην ελλειμματική διακυβέρνηση των τραπεζών καθώς και στις εξαιρετικά συχνές αλλαγές στην ανώτατη διοίκηση του Ταμείου Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (34 στελέχη μέσα σε έξι χρόνια), που συνέτειναν στο κλίμα αβεβαιότητας.

Ακόμη, η έκθεση σημειώνει αρκετές φορές το γεγονός ότι η επικοινωνία μεταξύ των εκπροσώπων των τριών/τεσσάρων θεσμών που εκπροσωπούσαν τους πιστωτές της χώρας “δεν επισημοποιήθηκε ποτέ”. Ενώ υπήρχαν συνεχείς διαβούλευσεις μέσω τηλεφωνημάτων και ηλεκτρονικής αλληλογραφίας, ουδέποτε θεσπίστηκε μια συγκεκριμένη διαδικασία και ένα συγκεκριμένο πλαίσιο. Ακόμη, γίνεται αναφορά στους συμβιβασμούς που έγιναν στο εσωτερικό της τρόικας στα εργασιακά: “η άποψη της Επιτροπής επικράτησε σε ορισμένες περιπτώσεις (δεν επεβλήθη μείωση μισθών στον ιδιωτικό τομέα, όπως πρότεινε το ΔΝΤ), ενώ εκείνη του ΔΝΤ επικράτησε σε άλλες (πχ. Η νομοθεσία για την προστασία της εργασίας κατέστη περισσότερο φιλελεύθερη μετά τον πρώτο κύκλο μεταρρυθμίσεων”.

Η έκθεση κλείνει με τις αντίστοιχες συστάσεις που αφορούν όλα τα παραπάνω προβλήματα, καθώς και με την απάντηση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στα ευρήματα της έκθεσης. Η Κομισιόν σημειώνει ότι πολλές από τις συστάσεις υιοθετήθηκαν στην κατάρτιση του τρίτου προγράμματος και οι υπόλοιπες θα ληφθούν ασφαλώς υπόψη. Ταυτόχρονα, υπογραμμίζει τις έντονες πολιτικές και κοινωνικές συνθήκες που επικρατούσαν στη χώρα, ιδιαίτερα από τη μετάβαση από το δεύτερο στο τρίτο πρόγραμμα.

Είναι, άλλωστε, γνωστό ότι τα ελληνικά προγράμματα σχεδιάστηκαν σε συνθήκες κάθε άλλο παρά “εργαστηριακές”. Εφαρμόστηκαν υπό μεγάλη πίεση χρόνου και σε περιβάλλον ασταθές και φορτισμένο. Ο τελικός σκοπός είναι, ασφαλώς, η κριτική αυτή να οδηγήσει σε καλύτερα σχεδιασμένα προγράμματα, αν/όταν κάποιο μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης αντιμετωπίσει αντίστοιχες προκλήσεις στο μέλλον.