Το παρακάτω κείμενο είναι ένα απόσπασμα από τη μελέτη ""Ένα νέο αναπτυξιακό μοντέλο για την ελληνική οικονομία και η μετάβαση σ' αυτό"

Δημοσιονομική Προσαρμογή

Στόχος των Μνημονίων ήταν, βραχυχρόνια, η χρηματοδότηση των δημοσιονομικών αναγκών και η στήριξη των τραπεζών και, μεσοπρόθεσμα, η αποκατάσταση των εσωτερικών και εξωτερικών ισορροπιών, η επιστροφή της χώρας στις διεθνείς αγορές κεφαλαίου και η δημιουργία μιας βάσης για σταθερή και βιώσιμη ανάπτυξη. Πέτυχαν τους στόχους τους τα Μνημόνια; Η συνήθης απάντηση που δίνεται στον δημόσιο διάλογο είναι αρνητική, και το γεγονός ότι μετά από έξι χρόνια η Ελλάδα είναι ακόμη αποκλεισμένη από τις διεθνείς αγορές κεφαλαίου φαίνεται να συνηγορεί προς αυτή την άποψη¹.

διαβάστε ακόμα

Χάρτης Εξόδου Από Την Κρίση: Ένα Νέο Παραγωγικό Μοντέλο Για Την Ελλάδα

Όμως, η εικόνα είναι αρκετά πιο σύνθετη. Καταρχήν, η δημοσιονομική προσαρμογή της Ελλάδας ήταν πραγματικά εντυπωσιακή (Γράφημα 2.6). Το πρωτογενές έλλειμμα του 10,2% του ΑΕΠ του 2009, μέσα σε τέσσερα μόλις χρόνια, μετατράπηκε σε πρωτογενές πλεόνασμα ίσο με 0,8% του ΑΕΠ. Μάλιστα, η προσαρμογή αυτή ήταν εντόνως προ-κυκλική, καθώς τα πρωτογενή ελλείμματα εκμηδενίστηκαν σε εντόνως καθοδική πορεία του οικονομικού κύκλου. Επομένως, η δημοσιονομική προσαρμογή ήταν ακόμη μεγαλύτερη, 16,2%, και κατά πολύ υψηλότερη της προσαρμογής όλων των άλλων κρατών-μελών της Ε.Ε. κατά το διάστημα 2009-2014, όπως φαίνεται στο Γράφημα 2.7².

Αποκατάσταση Εξωτερικών Ισορροπιών

Ταυτόχρονα, μέσω διαφόρων παρεμβάσεων στην αγορά εργασίας, το μοναδιαίο κόστος εργασίας μειώθηκε σημαντικά, βελτιώνοντας την ανταγωνιστικότητα (η οποία όμως επηρεάστηκε αρνητικά από την αύξηση του κόστους κεφαλαίου), ενώ η πτώση του διαθέσιμου εισοδήματος οδήγησε σε μείωση των εισαγωγών. Ως αποτέλεσμα, το ισοζύγιο πληρωμών, που βρισκόταν σε έλλειμμα ίσο με 14,5% του ΑΕΠ το 2008, το 2013 παρουσίασε πλεόνασμα ύψους 0,6% του ΑΕΠ (Γράφημα 2.8). Αυτή ήταν η πρώτη φορά μετά το 1948 που το ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών της Ελλάδας ήταν πλεονασματικό.

Σύμφωνα με στοιχεία της Eurostat, κατά το διάστημα 2010-2014, ο όγκος των εξαγωγών αυξήθηκε κατά 11%, ενώ ο όγκος των εισαγωγών μειώθηκε κατά 10%. Όμως, πρέπει να επισημανθεί ότι –αντίθετα απ’ ό,τι συνέβη σε άλλες χώρες που εισήλθαν σε προγράμματα οικονομικής προσαρμογής– σε απόλυτους όρους οι ελληνικές εξαγωγές του 2014 ήταν χαμηλότερες από τις εξαγωγές της περιόδου πριν από την κρίση.

Διαρθρωτικές Mεταρρυθμίσεις

Η Ελλάδα κατατάσσεται πρώτη στον βαθμό υλοποίησης μεταρρυθμίσεων σύμφωνα με τον ΟΟΣΑ.

Επομένως, από την άποψη της αποκατάστασης των εσωτερικών και εξωτερικών ισορροπιών, το πρόγραμμα οικονομικής προσαρμογής (Μνημόνιο) μπορεί να θεωρηθεί επιτυχές. Ως προς τις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις, η εικόνα είναι ακόμη πιο σύνθετη. Το 2010 η Ελλάδα ξεκινούσε από πολύ χαμηλά. Όμως, ένας μεγάλος αριθμός μεταρρυθμίσεων ψηφίστηκαν από τη Βουλή και άρχισαν να εφαρμόζονται. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο ο ΟΟΣΑ –ο πλέον έγκυρος, ίσως, διεθνής οργανισμός παρακολούθησης της υλοποίησης μεταρρυθμίσεων– και στις τρεις σχετικές εκθέσεις του τα τελευταία χρόνια (OECD 2013a, 2014, 2015) κατατάσσει την Ελλάδα πρώτη ως προς τον βαθμό υλοποίησης μεταρρυθμίσεων, αν και πρέπει να τονιστεί ότι οι περισσότερες μεταρρυθμίσεις έγιναν στην αγορά εργασίας και όχι στην αγορά προϊόντος. Έτσι, στην έκθεση του 2015, η οποία αξιολογεί την υλοποίηση μεταρρυθμίσεων κατά το διάστημα 2007-2014, ο ΟΟΣΑ κατατάσσει την Ελλάδα στην πρώτη θέση, παρότι κατά τα τρία χρόνια του υπό εξέταση διαστήματος (2007-2009) έγιναν ελάχιστες μεταρρυθμίσεις. Επομένως, αν το διάστημα παρατήρησης ήταν η περίοδος 2010-2014, η απόσταση της Ελλάδας από τις υπόλοιπες χώρες κατά πάσα πιθανότητα θα ήταν ακόμη μεγαλύτερη.

Βεβαίως, όπως επισημάνθηκε προηγουμένως, η Ελλάδα ξεκινούσε από πολύ χαμηλά και, παρά την πρόοδο που έχει σημειωθεί, από άποψη επιπέδου βρίσκεται ακόμη μεταξύ των λιγότερο «μεταρρυθμισμένων» χωρών της Ε.Ε. Για παράδειγμα, σύμφωνα με τον δείκτη Doing Business της Παγκόσμιας Τράπεζας, το 2009 η Ελλάδα βρισκόταν στο 56% της κατανομής, ενώ το 2013 είχε ανεβεί στο 31%. Σε παρόμοια συμπεράσματα καταλήγει και το Lisbon Council (2015) το οποίο, όπως και η ταξινόμηση της Παγκόσμιας Τράπεζας, κατατάσσει την Ελλάδα πίσω σχεδόν από όλα τα κράτη-μέλη της Ε.Ε., παρά τη θεαματική βελτίωση των τελευταίων ετών.

Κοινωνικό-Οικονομικό Κόστος

Κατά τη διάρκεια της κρίσης η ανεργία εκτοξεύθηκε από το 7% το 2008 στο 25% το 2013, ενώ το ποσοστό ανεργίας για τις ηλικίες κάτων των 25 έφτασε έως και το 60%.

Όμως, το κοινωνικο-οικονομικό κόστος των παραπάνω επιτευγμάτων ήταν πολύ υψηλό. Μεταξύ 2008 (πρώτη χρονιά με αρνητικούς ρυθμούς ανάπτυξης) και 2013, το ΑΕΠ μειώθηκε σχεδόν κατά ένα τέταρτο. Επιπρόσθετα, η ελληνική κρίση είναι μία από τις πλέον μακροχρόνιες που έχουν καταγραφεί σε καιρό ειρήνης μεταπολεμικά (Γράφημα 2.11). Επειδή σημαντικό τμήμα της δημοσιονομικής προσαρμογής έγινε μέσω της αύξησης των φορολογικών βαρών, το διαθέσιμο εισόδημα των νοικοκυριών μειώθηκε ακόμη περισσότερο (περίπου κατά το ένα τρίτο – Matsaganis and Leventi, 2014). Ταυτόχρονα, το ποσοστό της ανεργίας αυξήθηκε από 7% το 2008 σε άνω του 27% το 2013. Σχεδόν τα δύο τρίτα των ανέργων είναι άνεργοι για περισσότερο από δώδεκα μήνες (μακροχρόνια άνεργοι), ενώ το ποσοστό ανεργίας των νέων ηλικίας κάτω των 25 ετών έφθασε κάποια στιγμή ακόμη και το 60%. Διάφοροι κοινωνικοί δείκτες σημείωσαν σημαντική επιδείνωση, ιδίως όταν αυτοί δεν ήταν «σχετικοί»: για παράδειγμα, το ποσοστό φτώχειας αυξήθηκε από 20,1% το 2008 σε 23,1% το 2013, χρησιμοποιώντας τις «σχετικές» γραμμές φτώχειας των αντίστοιχων ετών, αλλά, εάν η γραμμή φτώχειας διατηρηθεί σταθερή σε όρους πραγματικής αγοραστικής δύναμης του 2008, τότε το ποσοστό αυτό ανέρχεται σε 44,3% το 2013. Τέτοια θεαματική επιδείνωση των βιοτικών συνθηκών του πληθυσμού σε τόσο σύντομο χρονικό διάστημα δεν έχει γνωρίσει καμία από τις αναπτυγμένες χώρες του ΟΟΣΑ κατά τη μεταπολεμική περίοδο.

Αξιολόγηση 2010-2014

Η ύφεση ήταν αναπόφευκτη; Κάποιοι, σχετικά λίγοι, οικονομολόγοι ισχυρίζονται ότι με μια διαφορετική πολιτική η ύφεση θα μπορούσε να έχει αποφευχθεί. Αυτός ο ισχυρισμός μοιάζει μάλλον εξωπραγματικός. Για να μειωθούν τα πρωτογενή δημοσιονομικά ελλείμματα –τρομακτικά υψηλά στην περίπτωση της Ελλάδας το 2009–, δεν υπήρχε άλλος τρόπος πέρα από την αύξηση των φόρων και τη μείωση των δημοσίων δαπανών, ή τον συνδυασμό και των δύο. Οι ενέργειες αυτές έχουν προφανή υφεσιακά αποτελέσματα. Το συνολικό ύψος των μέτρων δημοσιονομικής προσαρμογής στην Ελλάδα ήταν πραγματικά δυσθεώρητο. Ex ante, τα μέτρα αυτά κατά την περίοδο 2010-2014 αντιστοιχούσαν σε ποσοστό σχεδόν 30% του ΑΕΠ, σχεδόν ισόποσα μοιρασμένα μεταξύ αύξησης των φορολογικών εσόδων και περιστολής των δημοσίων δαπανών. Κατά τα πρώτα χρόνια δόθηκε μεγαλύτερη έμφαση στην αύξηση των φορολογικών εσόδων, ενώ κατά τα τελευταία στην περικοπή των δαπανών.

Ήταν όμως αναπόφευκτη η τόσο βαθιά ύφεση; Η απάντηση στο ερώτημα αυτό είναι μάλλον αρνητική και έχει να κάνει με τον σχεδιασμό των ελληνικών προγραμμάτων δημοσιονομικής προσαρμογής. Μεγάλη συζήτηση έχει γίνει για το ζήτημα της υποεκτίμησης των «δημοσιονομικών πολλαπλασιαστών» που χρησιμοποιήθηκαν κατά τον σχεδιασμό του προγράμματος (Blanchard and Leigh, 2013), με αποτέλεσμα η ύφεση να είναι μεγαλύτερη του αναμενομένου. Έχει ασκηθεί κριτική στο γεγονός ότι αρχικά το πρόβλημα της Ελλάδας θεωρήθηκε, ουσιαστικά, πρόβλημα ρευστότητας και ότι δεν έγινε αναδιάρθρωση του χρέους με την υιοθέτηση του πρώτου Προγράμματος, ώστε να εκλείψει η αβεβαιότητα σχετικά με τη βιωσιμότητά του (Orphanides, 2015). Δεδομένου του μεγέθους των εσωτερικών και εξωτερικών ανισορροπιών της ελληνικής οικονομίας το 2010, η χρονική διάρκεια, ειδικά, του πρώτου Προγράμματος προσαρμογής θεωρήθηκε υπερβολικά σύντομη και φιλόδοξη. Μάλιστα, το δημοσιονομικό μείγμα που χρησιμοποιήθηκε κρίθηκε μη αποτελεσματικό – πιο συγκεκριμένα, έχει υποστηριχθεί ότι θα ήταν προτιμότερο το πρόγραμμα να είχε στηριχθεί περισσότερο σε περικοπές δαπανών παρά σε αύξηση φόρων, η οποία επέφερε σημαντικά στρεβλωτικά αποτελέσματα. Πολλές πλευρές έκριναν ότι το πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων δεν ήταν αρκετά φιλόδοξο, ενώ έχει διατυπωθεί κριτική και για το timing των μεταρρυθμίσεων, καθώς μερίδα ερευνητών θεωρεί ότι έπρεπε να δοθεί έμφαση πρώτα στην απελευθέρωση της αγοράς προϊόντων και υπηρεσιών, η οποία οδηγεί κυρίως σε μείωση τιμών, και κατόπιν στην απελευθέρωση της αγοράς εργασίας, η οποία οδηγεί σε μείωση κόστους αλλά και ζήτησης, μέσα σε ένα ήδη υφεσιακό περιβάλλον. Τέλος, υπάρχει γενική συμφωνία ότι η συζήτηση περί Grexit –που, σε πολλές περιπτώσεις, ξεκινούσε από θεσμικούς παράγοντες εκτός Ελλάδας, οι οποίοι θα έπρεπε να κάνουν το εντελώς αντίθετο, εάν πραγματικά ήθελαν να συμβάλουν θετικά στην επίλυση της κρίσης– είχε καταστροφικά αποτελέσματα, εφόσον συνέτεινε στη συντήρηση της αβεβαιότητας και, επομένως, στην αποσταθεροποίηση του κλίματος, στη φυγή κεφαλαίων και στην αναστολή ή ματαίωση σημαντικών επενδυτικών ή καταναλωτικών αποφάσεων, ενισχύοντας την την ύφεση. Κατά πάσα πιθανότητα, όλες σχεδόν οι παραπάνω απόψεις, που σε σημαντικό βαθμό είναι αλληλένδετες, μπορούν να ερμηνεύσουν σε κάποιο βαθμό γιατί η κρίση στην Ελλάδα διήρκεσε τόσο πολύ και ήταν τόσο βαθιά.

Ένας από τους λόγους επιδείνωσης της κρισης υπήρξε και η μη-συνέναιση της εκάστοτε αντιπολίτευσης στην υλοποίηση μεταρρυθμίσεων.

Πάντως, εκτός από τους παραπάνω «οικονομικούς» λόγους, υπάρχει και ένας καθοριστικός «πολιτικός» λόγος που συνέβαλε στην επιδείνωση της κρίσης. Αντίθετα με ό,τι συνέβη σε σχεδόν όλες τις άλλες ευρωπαϊκές χώρες που υπέγραψαν πρόγραμμα προσαρμογής με πρωτοβουλία της κυβέρνησης, αλλά και με συμφωνία μεγάλου τμήματος της αντιπολίτευσης (και, κυρίως, της αξιωματικής αντιπολίτευσης), μέχρι πρόσφατα στην Ελλάδα η εκάστοτε κυβέρνηση που υλοποιούσε το Πρόγραμμα αντιμετώπιζε τη λυσσαλέα αντίδραση σύσσωμης της αντιπολίτευσης, με αποτέλεσμα τη δημιουργία ενός έντονα πολωτικού κλίματος, το οποίο καθόλου δεν βοήθησε στην έξοδο από την κρίση.

Η πολιτική αβεβαιότητα, η προφανής –σε πολλές περιπτώσεις– έλλειψη «ιδιοκτησίας» του Προγράμματος από διαδοχικές ελληνικές κυβερνήσεις (ιδιαίτερα στον τομέα των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων), καθώς και οι ίδιες οι αστοχίες του Προγράμματος που αναφέρθηκαν προηγουμένως, αλλά και η διαρκής φημολογία περί «Grexit», συνέτειναν στη θεαματική έξοδο αποταμιεύσεων από το τραπεζικό σύστημα της χώρας (Γράφημα 2.13), στην έλλειψη ρευστότητας, στο υψηλό κόστος κεφαλαίου και στην αναβολή λήψης σημαντικών επενδυτικών αποφάσεων, με συνακόλουθη μείωση του ποσοστού επενδύσεων στο ΑΕΠ – ιδίως επενδύσεων του επιχειρηματικού τομέα όπου η σύγκριση Ελλάδας-Ε.Ε. δεν ήταν ικανοποιητική ούτε πριν από την κρίση (Γράφημα 2.14). Ο συνδυασμός αυτών των παραγόντων οδήγησε το κοινωνικο-οικονομικό κόστος της κρίσης σε δυσθεώρητα ύψη.

Κατά τα πρώτα χρόνια του Προγράμματος, η απόδοση της ελληνικής οικονομίας υπολειπόταν  σημαντικά των προβλέψεων που είχαν διαμορφωθεί σε αυτό. Το δεδομένο αυτό άλλαξε το 2013 και, εν μέρει, το 2014. Το 2013 η οικονομία συρρικνώθηκε λιγότερο απ’ ό,τι είχαν εκτιμήσει οι αρχικές προβλέψεις, ενώ το 2014 κατέγραψε θετικούς ρυθμούς ανάπτυξης για πρώτη φορά μετά από πέντε χρόνια ύφεσης. Η ανεργία, αν και δυσθεώρητα υψηλή, άρχισε να μειώνεται και τα δημόσια οικονομικά σταθεροποιήθηκαν. Αργά, αλλά σταθερά, οι καταθέσεις του τραπεζικού συστήματος άρχισαν να αυξάνονται. Το 2013 ο προϋπολογισμός κατέγραψε ένα αξιόλογο πρωτογενές πλεόνασμα, έναν χρόνο πριν από τις προβλέψεις του Προγράμματος. Οι αποδόσεις των ελληνικών ομολόγων, αν και παρέμειναν σε υψηλά επίπεδα, άρχισαν να αποκλιμακώνονται με ταχείς ρυθμούς. Το 2014, δύο μόλις χρόνια μετά τη μεγαλύτερη αναδιάρθρωση χρέους στην παγκόσμια ιστορία³,  η Ελλάδα βρισκόταν και πάλι στις διεθνείς αγορές κεφαλαίου με την επιτυχή έκδοση πενταετούς ομολόγου (ακολούθησε και έκδοση τριετούς ομολόγου). Όλοι σχεδόν οι διεθνείς οίκοι προέβλεπαν υψηλούς θετικούς ρυθμούς μεγέθυνσης για το 2015.

Η Πορεία Μετά Το 2014

Όμως, ήδη από τα μέσα του 2014, η κατάσταση άρχισε να αντιστρέφεται. Οι διαπραγματεύσεις με την Τρόικα για την ολοκλήρωση του δεύτερου Προγράμματος δεν τελεσφόρησαν, άρχισε να δημιουργείται πολιτική αβεβαιότητα, δεν επετεύχθη συμφωνία για την εκλογή Προέδρου της Δημοκρατίας, η χώρα οδηγήθηκε στις κάλπες και το 2015 νέα κυβέρνηση ήρθε στην εξουσία. Η αλλαγή στρατηγικής της νέας κυβέρνησης σε σχέση με την προηγούμενη,όσον αφορά τη διαπραγμάτευση με τους δανειστές, πυροδότησε έναν κύκλο αβεβαιότητας, ο οποίος με τη σειρά του οδήγησε σε περαιτέρω συρρίκνωση της οικονομικής δραστηριότητας, νέα φυγή κεφαλαίων από το τραπεζικό σύστημα και αύξηση των spreads των δεκαετών ελληνικών ομολόγων (Γράφημα 2.15), ενώ δημιούργησε σοβαρές αμφιβολίες ως προς την παραμονή της χώρας μας στην Ευρωζώνη.

Το τρίτο Μνημόνιο είναι εξαιρετικά εμπροσθοβαρές ως προς το δημοσιονομικό του σκέλος

Ειδικά μετά την αναγγελία του δημοψηφίσματος το καλοκαίρι του 2015, η φυγή των καταθέσεων από τις τράπεζες εντάθηκε, και η επιβολή περιορισμών στην κίνηση των κεφαλαίων (capital controls) κατέστη αναγκαία. Οι περιορισμοί αυτοί έχουν σημαντικό αρνητικό αντίκτυπο στην οικονομική δραστηριότητα –αν και όχι τόσο μεγάλο όσο είχε αρχικά εκτιμηθεί–, με την οικονομία να επιστρέφει σε αρνητικούς ρυθμούς ανάπτυξης, οι οποίοι εκτιμάται ότι θα συνεχιστούν και το 2016. Μετά την υπογραφή του τρίτου Μνημονίου τον Αύγουστο του 2015 και τις εκλογές του Σεπτεμβρίου του ιδίου έτους, ξεκίνησε η εφαρμογή αυτού του Μνημονίου. Το τρίτο Μνημόνιο είναι εξαιρετικά εμπροσθοβαρές ως προς το δημοσιονομικό του σκέλος και περιέχει πληθώρα σοβαρών διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων, με καταληκτικό χρονικό ορίζοντα το 2018. Η προσδοκία είναι ότι η πιστή εφαρμογή των όρων του Μνημονίου θα οδηγήσει σε σταδιακή ανάκαμψη της οικονομίας από τα μέσα του 2016 και σε σταθερούς ρυθμούς ανάπτυξης για τα επόμενα χρόνια.

---

Παραπομπές

1. Αρκετές ερευνητικές προσπά-θειες έχουν γίνει για τη διερεύνηση των αιτίων, την περιγραφή της εξέλιξης της κρίσης και την αποτίμηση  των μέτρων που έχουν ληφθεί. Βλ., μεταξύ άλλων, Christodoulakis (2015), Galenianos
   (2015), Ioannides and Pissarides (2015), Arghyrou (2015) και Pelagidis and Mitsopoulos (2016).
2. Σύμφωνα με άλλες οικονομετρικές εκτιμήσεις, η δημοσιονομική προσαρ-μογή της Ελλάδας κατά το συγκεκρι-μένο χρονικό διάστημα ήταν ακόμη μεγαλύτερη.
3. Σύγκριση με τα δεδομένα των Reinhart and Rogoff (2009).