Αρθρογραφια |
Οικονομια

Μαθήματα Kαι Aυτοκριτική Για Το Τρίτο Μνημόνιο

Όσα αναφέρει η πρόσφατη έκθεση του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας (ESM), ενός από τους θεσμούς που συμμετείχαν στον σχεδιασμό και την εφαρμογή του τρίτου Μνημονίου.

| Ιούνιος 2020

Τις προηγούμενες ημέρες, ο Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Σταθερότητας (ESM) δημοσίευσε μια εκτενή "ανεξάρτητη έκθεση αξιολόγησης" με τίτλο "Μαθήματα από την Οικονομική Βοήθεια στην Ελλάδα" (PDF link). Όπως κάποιος εύκολα συμπεραίνει, η έκθεση αφορά τα ελληνικά προγράμματα προσαρμογής της προηγούμενης δεκαετίας, τα γνωστά μνημόνια, και δίνει μεγαλύτερο βάρος στο τρίτο μνημόνιο, στο οποίο συμμετείχε ο ESM, καθώς όταν υπογράφηκαν τα προηγούμενα δύο δεν είχε ακόμη ιδρυθεί. Διερευνά τους στόχους, τις επιτυχίες, τις αποτυχίες, τις διαδικασίες που χρησιμοποιήθηκαν, τις δυσκολίες και τις παραλείψεις των μνημονίων, ζητήματα που, ασφαλώς, έχουν ιδιαίτερο ενδιαφέρον για τον έλληνα αναγνώστη. 

Ως ανεξάρτητος αξιολογητής, υπογράφει ο, αρκετά γνωστός στην Ελλάδα, ισπανός πρώην υπουργός και πρώην επίτροπος Οικονομικών Υποθέσεων (2004-2009) Χοακίν Αλμούνια. Προκειμένου να καταλήξει στα συμπεράσματά της, η ομάδα των οκτώ αξιολογητών υπό τον Αλμούνια ανέτρεξε σε εσωτερικές εκθέσεις, σε μελέτη των αρχείων του ESM, σε εκτενείς συνεντεύξεις, αλλά και στη βιβλιογραφία. 

Παρότι αρκετά γενικόλογο, το περιεχόμενο της έκθεσης είναι σε συμφωνία με παρόμοιες δημοσιευμένες εκθέσεις αξιολόγησης των ελληνικών προγραμμάτων: διαπιστώνει ότι τα μνημόνια πέτυχαν τον βασικό και πιο σημαντικό σκοπό τους, δηλαδή την απρόσκοπτη χρηματοδότηση της χώρας κατά τη μακρόχρονη, βαθιά κρίση και ανέτρεψαν την πολύ προβληματική προηγούμενη εικόνα των δημοσιονομικών μεγεθών. 

Όμως είχαν επίσης σημαντικές ανισορροπίες στον σχεδιασμό τους, όπως η υπερβολική έμφαση που δόθηκε στα δημοσιονομικά και στα εργασιακά. Είχαν επιπλέον αθέλητες συνέπειες, όπως η συρρίκνωση της φορολογικής βάσης και των αποταμιεύσεων καθώς και η ανεπαρκής αντιμετώπιση ευρύτερων προβλημάτων ανταγωνιστικότητας της ελληνικής οικονομίας, είτε δομικών (απονομή δικαιοσύνης) είτε σε επιμέρους αγορές προϊόντων και υπηρεσιών. Καθώς σημειώνει η έκθεση "η αυστηρή προσαρμογή συνέβαλε σε μια αίσθηση κοινωνικής αδικίας". 

Ίσως, όμως, αξίζει τον κόπο ένας αναγνώστης να αρχίσει να διαβάζει την έκθεση από το τέλος και συγκεκριμένα από το έβδομο κεφάλαιό της. Εκεί, αντλώντας πληροφορίες κυρίως από τις προσωπικές συνεντεύξεις με στελέχη των θεσμών, η έκθεση περιγράφει αναλυτικά τις διαφωνίες και τις δυσκολίες που αντιμετώπισε η τρόικα, όχι τόσο στις διαπραγματεύσεις της με τους έλληνες αξιωματούχους οι οποίες επίσης περιγράφονται ως "μακρόσυρτες και έντονες", αλλά στην εσωτερική λειτουργία της. Πρόκειται για ένα σημείο, που δεν έχει απασχολήσει τόσο μέχρι τώρα τον δημόσιο διάλογο και αποτελεί μια ενδιαφέρουσα μορφή αυτοκριτικής.

Αρχικά παρατίθενται λεπτομερή στοιχεία για την παρουσία των στελεχών του ESM στην Ελλάδα. Από τον σχετικό πίνακα φαίνεται ότι τα στελέχη του Μηχανισμού πέρασαν μεγαλύτερο χρονικό διάστημα στην Ελλάδα το 2016 (και ιδιαίτερα οι δυο οικονομολόγοι και οι δύο υπάλληλοι με αρμοδιότητα τον τραπεζικό τομέα), όσο "έτρεχαν" η πρώτη και η δεύτερη αξιολόγηση του τρίτου μνημονίου, οι οποίες περιελάμβαναν και τα περισσότερα από τα προαπαιτούμενα που εκπληρώθηκαν. Οι οικονομολόγοι μάλιστα πέρασαν κάτι λιγότερο από το μισό ημερολογιακό 2016 στην Ελλάδα. Μια προφανής ερμηνεία είναι ότι εκείνη την περίοδο οι μνήμες από την αναταραχή του 2015 ήταν νωπές και δεν είχε επανέλθει ακόμη πλήρως η αρμονική συνεργασία με τις ελληνικές αρχές.

Οι συγγραφείς, καθώς εστιάζουν στο τρίτο μνημόνιο, στο οποίο συμμετείχε ο ESM, περιγράφουν με ιδιαίτερα γλαφυρό τρόπο την κατάσταση που βρήκαν τα στελέχη του οργανισμού. Γράφουν χαρακτηριστικά: "Ο ESM βρέθηκε σε μια προ-υπάρχουσα σύμπραξη, γνωστή ως τρόικα, η οποία δεν ήταν απολύτως κατάλληλη για τον σκοπό της. Διαφορετικά διακυβεύματα και προσεγγίσεις των θεσμών που αποτελούσαν την τρόικα συνέβαλαν, από τις πρώτες ημέρες, σε μια έλλειψη κοινής αντίληψης για τους στόχους και τις στρατηγικές των ελληνικών προγραμμάτων προσαρμογής".

Οι διαφορές αυτές στην αντίληψη φαίνονται και από τα όσα απαντούν οι ίδιοι οι υπάλληλοι των θεσμών σε έρευνα της συγγραφικής ομάδας. Κατά τη διάρκεια του τρίτου μνημονίου περισσότεροι από τους μισούς απαντούν ότι ο ρόλος του ΔΝΤ ήταν είτε "ασαφώς καθορισμένος", είτε ότι οι ίδιοι δεν ήταν σίγουροι για το ποιος ακριβώς ήταν αυτός. Αντίστοιχη φαίνεται να ήταν και η αβεβαιότητα για τον ρόλο της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας κατά το δεύτερο μνημόνιο. 

Αναφορικά με τον ρόλο του ΔΝΤ, το οποίο δεν παρείχε χρηματοδότηση για το τρίτο μνημόνιο, η έκθεση αφιερώνει αρκετές σελίδες για να εξηγήσει τις διαφορές, οι οποίες, όπως έχει γραφτεί και στον Τύπο, είχαν σχέση με την βιωσιμότητα του ελληνικού χρέους και με τον τρόπο υπολογισμού του. Καθώς φαίνεται, η απόσταση μεταξύ των προσεγγίσεων ήταν αρκετά μεγάλη. Πιο συγκεκριμένα, η έκθεση αναφέρει: 

"Από τεχνικό μέσο δημοσιονομικής επιτήρησης η Ανάλυση της Βιωσιμότητας του Χρέους (DSA) μετασχηματίστηκε σε εργαλείο λήψης πολιτικών αποφάσεων, το οποίο εξέθεσε την εγγενή σύγκρουση μεταξύ της βραχυπρόθεσμης και της μακροπρόθεσμης οπτικής ως προς την επίλυση της κρίσης. Για μια περίοδο το ΔΝΤ προέβαλλε μεν την DSA του μακριά στο μέλλον, όμως τα συμπεράσματά του ήταν απολύτως επηρεασμένα από το προφίλ ωρίμανσης των δανείων που είχε δώσει, που ήταν πιο σύντομο χρονικά από αυτό των δανείων από τον ESM. Αντίθετα οι ευρωπαϊκοί θεσμοί συμπεριλάμβαναν στην DSA τους κάθε δυνητικά διαθέσιμη επίσημη υποστήριξη και τα χαρακτηριστικά της, συμπεριλαμβανομένης και της μακροπρόθεσμης στήριξης από τον ESM με πολύ χαμηλά επιτόκια".

Από την άλλη πλευρά, πέρα από τις διαφωνίες με το ΔΝΤ, ο ESM ήλθε αντιμέτωπος με τις εσωτερικές αντιφάσεις του. Καθώς οι μέτοχοι-μέλη του ESM είναι όλες οι χώρες της ευρωζώνης, η κατάρτιση και ο σχεδιασμός των απαραίτητων μέτρων πολιτικής προσέκρουε συχνά στην εσωτερική πολιτική κατάσταση κάθε χώρας. 

"Όταν έπρεπε να σχεδιαστούν ειδικά μέτρα πολιτικής για την Ελλάδα (..) κατά καιρούς εκφράστηκε έντονη προτίμηση για μέτρα που ήταν εν πολλοίς εναρμονισμένα με τις εσωτερικές επιλογές πολιτικής των μελών του ESM", γράφει η έκθεση. "Αυτό περιελάμβανε, για παράδειγμα, το να θέτουν όρια σε κάποια προταθέντα μέτρα εργασιακών και συνταξιοδοτικών μεταρρυθμίσεων, με βάση συγκεκριμένα εθνικά πρότυπα στις χώρες τους. Κάποιοι συνεντευξιαζόμενοι αισθάνονταν ότι τα μέλη του ESM δεν επέδειξαν αρκετή κατανόηση των ειδικών συνθηκών στην Ελλάδα".

Ασφαλώς, η κατάσταση περιπλεκόταν ακόμη περισσότερο όταν κάποιες χώρες-μέτοχοι του ESM έπρεπε να "περάσουν" συγκεκριμένα μέτρα από τα κοινοβούλιά τους, μια διαδικασία που συχνά είχε εσωτερικό πολιτικό κόστος. "Κάποιοι [συνεντευξιαζόμενοι] αισθάνονταν ότι, παρότι τεχνοκρατικά ανεξάρτητος, o ESM επηρεαζόταν σημαντικά από το πιο ισχυρό μέλος του, το κοινοβούλιο του οποίου έπαιζε σημαντικό ρόλο συνολικά στη διαδικασία λήψης αποφάσεων για το πρόγραμμα", γράφει η έκθεση "φωτογραφίζοντας" τη Γερμανία. "Αρκετοί συνεντευξιαζόμενοι περιέγραψαν μια κατάσταση όπου κάθε αναπροσαρμογή των στρατηγικών του προγράμματος, αφότου είχε συμφωνηθεί μεταξύ των ελληνικών αρχών και των θεσμών, έπρεπε έπειτα να παρουσιαστεί και να συμφωνηθεί με τα μέλη του ESM των οποίων τα εθνικά κοινοβούλια συμμετείχαν ευθέως στην επικύρωση των αποφάσεων του προγράμματος. Με δεδομένο ότι όλες οι αποφάσεις σχετικές με τα προγράμματα πρέπει να ληφθούν είτε ομόφωνα είτε με 80% πλειοψηφία, οι δυο μεγαλύτεροι συμμετέχοντες - η Γερμανία και η Γαλλία -ουσιαστικά έχουν τη δυνατότητα να ασκήσουν βέτο σε όλες αυτές τις αποφάσεις", καταλήγει. 

Η έκθεση, επίσης, αναγνωρίζει ότι τα στελέχη της τρόικας δεν επικοινωνούσαν συστηματικά με τους ενδιαφερόμενους φορείς ώστε να τους εξηγήσουν αναλυτικά, από τη δική τους σκοπιά, τα οφέλη των μεταρρυθμίσεων που τους αφορούσαν. Το αποτέλεσμα ήταν να υπάρχει σύγχυση γύρω από τις διαπραγματεύσεις και κακή επαφή με την υπόλοιπη ελληνική κοινωνία, πέρα από την εκάστοτε κυβέρνηση. Η έκθεση γράφει χαρακτηριστικά: 

"Το προσωπικό του ESM επιβεβαίωσε ότι οι αποστολές στην Ελλάδα αναλώνονταν σε μακρόσυρτες διαπραγματεύσεις με τις αρχές, αφήνοντας λίγο χρόνο για επαφές με εκπροσώπους της κοινωνίας των πολιτών και των συνδικαλιστικών ενώσεων, με ακαδημαϊκούς και με άλλους ενδιαφερόμενους. Οι επαφές με βουλευτές, μεταξύ τους και της αντιπολίτευσης, ήταν επίσης ιδιαίτερα περιορισμένες. Συνεπώς, οι δημοσιογράφοι έγιναν οι βασικοί αγγελιαφόροι γύρω από τις μεταρρυθμίσεις. Κατέληξαν να μεταφράζουν εκείνοι, και στη συνέχεια να ερμηνεύουν, την επίσημη επικοινωνία των θεσμών με την ελληνική κοινή γνώμη. Ωστόσο, τα μέσα ενημέρωσης στην Ελλάδα, όπως και η πολιτική σκηνή, είχαν ροπή προς την πόλωση. Επομένως, τα βασικά μηνύματα γύρω από τις αναγκαίες μεταρρυθμίσεις διέφεραν, ανάλογα με το πού στεκόταν το κάθε μέσο ενημέρωσης στο πολιτικό φάσμα". 

Τέλος, η έκθεση καταλήγει σε κατευθύνσεις και προτάσεις, που οι συντάκτες της θεωρούν ότι θα είναι χρήσιμες στα στελέχη του ESM στη μετέπειτα πορεία του. Πράγματι, ο ESM πρόκειται να παίξει έναν αξιοσημείωτο ρόλο στην επιχείρηση ανάκαμψης της ευρωζώνης μετά την πανδημία παρέχοντας χαμηλότοκα δάνεια στα συστήματα υγείας των χωρών. Επιπλέον, ενόψει των αποφάσεων για το προταθέν από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή “σχέδιο ανάκαμψης” ύψους 750 δισ. ευρώ φαίνεται ότι και πάλι αναζητούνται, σε ευρωπαϊκό επίπεδο, αποτελεσματικοί τρόποι παρακολούθησης και αξιολόγησης της αξιοποίησης των νέων πόρων. Επομένως, τα όποια μαθήματα από τη διαχείριση της ελληνικής κρίσης είναι πάλι επίκαιρα.